少捕慎訴慎押的時(shí)代背景、內(nèi)涵與適用

汪海燕 中國政法大學(xué)教授 劉金松 中國政法大學(xué)博士研究生

少捕慎訴慎押刑事司法政策提出后，在實(shí)踐中取得了積極的成效，但在具體適用過程中也引發(fā)了一定的爭(zhēng)議。在此背景下，本文擬對(duì)少捕慎訴慎押刑事司法政策的提出背景、基本內(nèi)涵和具體適用問題進(jìn)行探討，以期凝聚理論共識(shí)，推動(dòng)少捕慎訴慎押的深入實(shí)施。

一、少捕慎訴慎押刑事司法政策的時(shí)代背景

少捕慎訴慎押刑事司法政策經(jīng)歷了一個(gè)從“理念”到“政策”的演變過程，并在實(shí)踐中取得了積極的治理效能。2020年5月25日，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在向第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議作報(bào)告時(shí)，分析了1999年至2019年二十年間殺人、搶劫等重罪案件持續(xù)下降，而醉駕、擾亂市場(chǎng)秩序等輕罪案件持續(xù)上升的重大變化，提出應(yīng)當(dāng)全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，嚴(yán)懲嚴(yán)重犯罪決不動(dòng)搖，較輕犯罪少捕慎訴慎押，從而回應(yīng)人民群眾對(duì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)涵的新期待。隨后，最高人民檢察院發(fā)布《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)‘十四五’時(shí)期要做優(yōu)刑事檢察，堅(jiān)持依法懲治犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一，全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)少捕慎訴慎押司法理念。”2021年4月，中央全面依法治國委員會(huì)把“堅(jiān)持少捕慎訴慎押刑事司法政策，依法推進(jìn)非羈押強(qiáng)制措施適用”作為2021年度工作要點(diǎn)，將少捕慎訴慎押司法理念上升為黨和國家的刑事司法政策。2021年6月，黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)，“根據(jù)犯罪情況和治安形勢(shì)變化，準(zhǔn)確把握寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，嚴(yán)格依法適用逮捕羈押措施，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。”為落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策，2021年7月起，全國檢察機(jī)關(guān)開展了為期六個(gè)月的羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)；2021年11月，最高檢人民檢察院印發(fā)《人民檢察院羈押聽證辦法》，指導(dǎo)推動(dòng)各級(jí)檢察院積極開展羈押聽證工作；2021年11月，最高人民檢察院選編檢察機(jī)關(guān)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策第一批5件典型案例。1各地在落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策過程中也推出了不少創(chuàng)新措施。22022年9月5日，“兩高兩部”印發(fā)《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》，第1條便強(qiáng)調(diào)了規(guī)范取保候?qū)徥秦瀼芈鋵?shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策的重要措施。2023年3月7日，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在向第十四屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議作報(bào)告時(shí)指出，落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策以來，“訴前羈押率從2018年54.9%降至2022年26.7%，為有司法統(tǒng)計(jì)以來最低；不捕率從22.1%升至43.4%，不訴率從7.7%升至26.3%，均為有司法統(tǒng)計(jì)以來最高?！眻?bào)告中的這“一低一高”，實(shí)際上反映了刑事司法政策的與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)了法治文明的發(fā)展進(jìn)步，彰顯了治罪和治理的有機(jī)統(tǒng)一。

其實(shí)，少捕慎訴慎押刑事司法政策是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的延續(xù)和具體化，是黨和國家結(jié)合新的時(shí)代背景對(duì)刑事司法政策的適時(shí)更新和調(diào)整。具體說來，少捕慎訴慎押刑事司法政策的時(shí)代背景可以概括為三個(gè)方面：第一，刑法結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。改革開放四十多年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，法治建設(shè)日趨成熟，犯罪結(jié)構(gòu)和刑罰結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)輕緩化趨勢(shì)，在積極刑法觀的影響下，刑法越來越成為引導(dǎo)個(gè)體行為、參與社會(huì)治理的重要工具，刑罰圈快速擴(kuò)張，以“醉駕入刑”為標(biāo)志的輕罪時(shí)代到來，網(wǎng)絡(luò)信息犯罪、環(huán)境犯罪等涉及的罪名越來越廣、涉罪人數(shù)越來越多，導(dǎo)致輕微刑事案件數(shù)量激增。在重罪比例下降、輕罪迅速增加、社會(huì)危險(xiǎn)性較小的行政犯占多數(shù)的形勢(shì)下，逮捕羈押作為最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施受到更加嚴(yán)格的限制是勢(shì)所必然。3第二，刑事訴訟模式面臨深刻轉(zhuǎn)型。2018年刑事訴訟法修改確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實(shí)供述自己的罪行，對(duì)指控的犯罪事實(shí)沒有異議，在與被害人達(dá)成賠償和解的情況下真誠悔罪，愿意接受處罰，與國家機(jī)關(guān)不再是單純的對(duì)抗關(guān)系，而是走向了合作、協(xié)商的合意關(guān)系。在這種情況下，犯罪嫌疑人、被告人人身危險(xiǎn)性較低，往往沒有羈押的必要性，而且檢察機(jī)關(guān)在符合條件的情況下還可以作出酌定不起訴的決定。目前實(shí)踐中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率已經(jīng)超過90%，“對(duì)抗性司法模式”正在向“協(xié)商性司法模式”轉(zhuǎn)變，少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用具有廣泛的制度空間；同時(shí)，由最高人民檢察院推動(dòng)的企業(yè)合規(guī)改革正面向全國推廣試點(diǎn)，針對(duì)企業(yè)和企業(yè)家的合規(guī)從寬措施也需要少捕慎訴慎押刑事司法政策的支持。第三，科技手段的廣泛應(yīng)用。手機(jī)定位、“非羈碼”等電子監(jiān)控手段的廣泛應(yīng)用，使得公安、司法機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪嫌疑人、被告人的監(jiān)控能力顯著提升，即使在不予逮捕羈押的情況下也可以防止其脫逃，從而保障刑事訴訟的順利進(jìn)行；此外，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的逮捕羈押社會(huì)危險(xiǎn)性（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)估系統(tǒng)也在實(shí)踐中展露頭角，使得社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估更加客觀，不捕不訴有了更加科學(xué)的依據(jù)。綜上所述，少捕慎訴慎押刑事司法政策根植于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和法治實(shí)踐，具有強(qiáng)大的生命力。

二、少捕慎訴慎押刑事司法政策的基本內(nèi)涵

少捕慎訴慎押刑事司法政策并不是抽象的，“少捕”“慎訴”“慎押”都有獨(dú)立的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并植根于具體的訴訟制度當(dāng)中，三者有機(jī)結(jié)合在一起共同構(gòu)成少捕慎訴慎押刑事司法政策的有機(jī)整體。作為黨和國家確立的一項(xiàng)基本刑事司法政策，推動(dòng)少捕慎訴慎押的落實(shí)能夠加強(qiáng)人權(quán)司法保障，促進(jìn)社會(huì)和諧并節(jié)約司法資源，它不僅僅是檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)，而是需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院貫徹分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的精神，形成制度合力。

所謂“少捕”，是指只能將逮捕用作保障刑事訴訟順利進(jìn)行的手段，而不能將逮捕視為懲罰的工具或者偵查的手段，從而提高逮捕的質(zhì)量，降低逮捕的數(shù)量。逮捕是我國刑事訴訟法規(guī)定的最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，由于“逮捕”與“羈押”并未分離，犯罪嫌疑人、被告人一經(jīng)逮捕就面臨人身自由的剝奪。根據(jù)歷年《中國法律年鑒》提供的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013-2019年全國平均捕訴率高達(dá)62%。42021年2月，最高人民檢察院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，“當(dāng)前，我國刑事訴訟中提請(qǐng)逮捕案件批捕率近80%，審前羈押人數(shù)超過60%，且輕罪案件占比高?！?要提高逮捕質(zhì)量，減少逮捕數(shù)量，必須將刑事訴訟法第81條規(guī)定的“社會(huì)危險(xiǎn)性”作為審查逮捕的核心要件，不能單純以“重罪”“輕罪”的標(biāo)準(zhǔn)判斷逮捕措施的適用，防止逮捕制度的異化。其次，除了降低審前程序中的逮捕率，法院還應(yīng)當(dāng)積極減少審判階段的逮捕數(shù)量；最后，借力信息技術(shù)，推廣如“非羈碼”“電子鐐銬”等技術(shù)措施的運(yùn)用，提升非羈押性強(qiáng)制措施的適用率。

所謂“慎訴”，是指嚴(yán)格依法、謹(jǐn)慎合理運(yùn)用提起公訴權(quán)（包括變更起訴和補(bǔ)充起訴）和不起訴權(quán)?！吧髟V”的調(diào)整范圍并不包括自訴案件。為治理實(shí)踐中“帶病起訴”現(xiàn)象和不起訴權(quán)適用不充分的問題，落實(shí)“慎訴”要求，首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹國家追訴主義和起訴法定主義，獨(dú)立行使公訴權(quán)。在作出提起公訴決定前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面收集證明犯罪嫌疑人有罪、無罪以及罪輕、罪重的各種證據(jù)材料，將指控建立在扎實(shí)的證據(jù)體系基礎(chǔ)上，防止“帶病起訴”。其次，提起公訴后應(yīng)當(dāng)審慎變更起訴和補(bǔ)充起訴，在滿足變更起訴和補(bǔ)充起訴條件的情況下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保障辯護(hù)律師和被告人的辯護(hù)權(quán)利。此外，“慎訴”最重要的內(nèi)容是要求檢察機(jī)關(guān)用足、用好不起訴職權(quán)。檢察人員除了正確區(qū)分法定不起訴、特殊不起訴、酌定不起訴、證據(jù)不足不起訴和附條件不起訴的類型及適用條件外，還應(yīng)當(dāng)在認(rèn)罪認(rèn)罰、企業(yè)合規(guī)等案件中，結(jié)合案件具體情況充分行使酌定不起訴和附條件不起訴職權(quán)，堅(jiān)持可訴可不訴的不訴，促進(jìn)程序分流，幫助犯罪嫌疑人盡快回歸社會(huì)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步簡(jiǎn)化不起訴案件的內(nèi)部審批手續(xù)，對(duì)重大復(fù)雜案件作出不起訴決定，應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證聽取各方意見。未來，刑事訴訟法修改應(yīng)當(dāng)吸收司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將附條件不起訴制度的適用從未成年人案件拓展到輕罪案件和企業(yè)合規(guī)案件。6所謂“慎押”，一方面是指在少捕的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)羈押必要性審查制度，保障犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬、辯護(hù)律師、值班律師申請(qǐng)變更羈押措施的權(quán)利，另一方面是指嚴(yán)格控制拘留羈押措施的適用。高羈押率和長(zhǎng)羈押期限的弊端是顯而易見的。司法實(shí)踐已經(jīng)表明，高羈押率的背后是“羈押濫用”“超期羈押”“羈押權(quán)力失控”等問題，不僅侵害了公民的人身自由權(quán)等基本權(quán)利，不利于犯罪嫌疑人、被告人回歸社會(huì)，還損害了司法的公信力和權(quán)威性。因此，除了降低逮捕率、減少逮捕數(shù)外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)開展常態(tài)化的羈押必要性審查工作，除了定期依職權(quán)主動(dòng)審查繼續(xù)羈押的合理性外，還應(yīng)當(dāng)充分保障辯方申請(qǐng)變更羈押措施的權(quán)利。此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在“慎押”政策下加大監(jiān)督力度。“慎押”在廣義上還囊括“已決羈押”，即判決生效之后的羈押也應(yīng)當(dāng)審慎，為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持能不判實(shí)刑的就提出適用緩刑的量刑建議，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持符合緩刑條件的就判處緩刑。

三、少捕慎訴慎押刑事司法政策的規(guī)范適用

少捕慎訴慎押刑事司法政策的具體實(shí)施需要確立基本的適用準(zhǔn)則，既需要防止政策不當(dāng)實(shí)施的問題，也需要克服政策適用不充分的問題，從而確保其規(guī)范適用。

第一，堅(jiān)持罪刑法定原則和程序法定原則。少捕慎訴慎押刑事司法政策是在刑法和刑事訴訟的制度框架下實(shí)施的，不能違背刑法和刑事訴訟法的基本原則。雖然少捕慎訴慎押刑事司法政策經(jīng)過理念轉(zhuǎn)化可以發(fā)揮實(shí)質(zhì)出罪的功能，7但卻不能作為一種單獨(dú)的出罪理由和出罪機(jī)制。換句話說，是否構(gòu)成犯罪，是否無罪，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑法明文規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件進(jìn)行判斷；是否符合逮捕、起訴和羈押的條件應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法明文規(guī)定的訴訟規(guī)則進(jìn)行判斷，不能僅僅以少捕慎訴慎押刑事司法政策作無罪或不予追訴處理。此外，少捕慎訴慎押刑事司法政策的落實(shí)也不能違背無罪推定原則，不能將逮捕、起訴和羈押等同于有罪處理。根據(jù)刑事訴訟法第12條的規(guī)定，“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪?！彼痉ㄈ藛T應(yīng)當(dāng)摒棄有罪推定思維，在程序上推定犯罪嫌疑人、被告人為無罪，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合案件具體情況判斷其是否應(yīng)當(dāng)逮捕、起訴和羈押。

第二，堅(jiān)持法律面前人人平等原則。憲法第33條第2款規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！毙淌略V訟法第6條規(guī)定，“對(duì)于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權(quán)。”少捕慎訴慎押刑事司法政策是基于具體訴訟制度而存在的，訴訟規(guī)則的適用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律面前人人平等原則。對(duì)任何涉嫌犯罪的公民或者企業(yè)適用少捕慎訴慎押刑事司法政策，必須依據(jù)刑事訴訟法的具體規(guī)定作出逮捕、羈押和起訴決定，在此過程中可以充分發(fā)揮少捕慎訴慎押刑事司法政策在具體法律適用上的引導(dǎo)和論證功能。

第三，堅(jiān)持比例原則。比例原則能夠在權(quán)力運(yùn)行和權(quán)利保障之間尋找有效平衡點(diǎn)，是公法中的“帝王原則”。比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則以及均衡性原則三部分，評(píng)價(jià)重點(diǎn)是手段的正當(dāng)性。適當(dāng)性原則，又稱為妥當(dāng)性原則，它是指公權(quán)力行為的手段具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求目的的實(shí)現(xiàn)；必要性原則，又稱為最小損害原則，它要求公權(quán)力行為者所運(yùn)用的手段是必要的，手段造成的損害應(yīng)當(dāng)最??；均衡性原則，又稱為狹義比例原則，它要求公權(quán)力行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。8少捕慎訴慎押刑事司法政策的落實(shí)也應(yīng)當(dāng)依照比例原則展開。無論是逮捕、起訴還是羈押決定，都需要確保捕、訴、押目的的實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)確保所采取的逮捕/不逮捕、起訴/不起訴、羈押/不羈押活動(dòng)對(duì)利害關(guān)系人造成最小的損害，最重要的是，逮捕/不逮捕、起訴/不起訴、羈押/不羈押所增進(jìn)的公共利益應(yīng)當(dāng)與所造成的損害成比例。

第四，堅(jiān)持具體化判斷原則。少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用應(yīng)當(dāng)結(jié)合案情、犯罪嫌疑人、被告人的具體情況進(jìn)行具體判斷。不能僅僅依據(jù)重罪與輕罪的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用進(jìn)行“一刀切”。一方面，輕罪案件并不能一律適用少捕慎訴慎押刑事司法政策，在最高檢公布的典型案例“徐某故意傷害案”中，“徐某持刀扎刺與其同居的被害人胸、背、手、腿等多處部位，其中，三處傷情均達(dá)到輕傷程度。且徐某隱瞞自己已婚已育的情況與被害人同居，其間多次毆打被害人，并揚(yáng)言騷擾被害人家人，案發(fā)后在確實(shí)、充分的證據(jù)面前拒不認(rèn)罪、不賠償。雖然也屬于輕罪案件，但犯罪情節(jié)惡劣、主觀惡性大、社會(huì)危險(xiǎn)性大，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)徐某批準(zhǔn)逮捕，并提起公訴，法院判處其有期徒刑一年八個(gè)月?！?另一方面，重罪案件也可能適用少捕慎訴慎押刑事司法政策，在最高檢公布的“廖某危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物、非法狩獵案”中，因犯罪嫌疑人廖某犯罪情節(jié)嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)提出有期徒刑五年六個(gè)月的量刑建議，但在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)考慮到廖某無犯罪前科、主觀惡性不大、自首且認(rèn)罪認(rèn)罰、平時(shí)表現(xiàn)較好，以及沒有毀證、滅證、串供、逃跑等干擾訴訟的情況，遂作出不批準(zhǔn)逮捕的決定。10因此，少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具體化判斷原則。

1參見《檢察機(jī)關(guān)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例（第一批）》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月6日，第002版。

2參見《2021·檢察新圖景③|少捕慎訴慎押》，載https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202202/t20220224_545525.shtml，最后訪問日期：2023年4月1日。

3參見莊永廉，孫長(zhǎng)永，苗生明，彭勝坤：《少捕慎訴慎押刑事司法政策的內(nèi)涵功能及其落實(shí)》，載《人民檢察》2021年第15期，第38頁。

4參見孫長(zhǎng)永：《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強(qiáng)制措施制度的完善》，載《中國刑事法雜志》2022年第2期，第111頁。

5參見《廳長(zhǎng)訪談|苗生明:從杭州誹謗案看普通犯罪檢察理念之變》，載正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jsxw/2021/202102/t20210203_2248933.html，2023年4月1日。

6參見陳瑞華：《輕罪案件附條件不起訴制度研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2023年第1期，第145頁。

7參見劉艷紅：《刑事一體化視野下少捕慎訴慎押實(shí)質(zhì)出罪機(jī)制研究》，載《中國刑事法雜志》2023年第1期，第35頁。

8參見劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》，2014年第4期，第134頁。

9苗生明、紀(jì)丙學(xué)：《貫徹寬嚴(yán)相濟(jì) 依法充分準(zhǔn)確適用少捕慎訴慎押刑事司法政策——“檢察機(jī)關(guān)首批貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例”解讀》，載《中國檢察官》2022年第2期，第4頁。

10參見《檢察機(jī)關(guān)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例（第一批）》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月6日，第2版。