□ 前沿聚焦

□ 江必新

2014年《中華人民共和國行政訴訟法》迎來制定25年后的首次大修，修改后的行政訴訟法在擴大受案范圍、降低立案門檻、明晰當事人訴訟資格、完善證據(jù)規(guī)則、健全判決制度等方面作出重大突破，得到實務界與學界的高度評價。如今，新行政訴訟法已實施七年，行政審判工作中又出現(xiàn)了一些新的困難和新的問題，值得引起高度重視。

行政救濟制度的體系化整合

經(jīng)過多年發(fā)展，在行政管理領域已經(jīng)存在著諸如行政復議、行政調解、行政裁決等各種各樣的糾紛化解機制。但遺憾的是，由于不同糾紛化解機制之間并未實現(xiàn)功能的協(xié)調和整合。筆者認為，行政救濟制度的體系化整合，需要在以下幾個方面努力：第一，增設行政異議的前置程序，充分發(fā)揮行政機關內部首次救濟功能，也可起到一定的分流效果。第二，適度擴大調解的適用范圍。比如，可以在行政附帶民事爭議案件中增加訴前調解程序，從源頭上預防和減少行政爭議。在行政協(xié)議案件中也可以允許適用調解。第三，通過仲裁解決行政爭議的可行性還有待觀察。首先，由于仲裁是平等主體之間選擇的爭議解決方式，而行政案件中行政機關與行政相對人之間在事實上不對等，無法完全適用仲裁中的程序規(guī)定和舉證責任分配；其次，行政權是國家權力，具有不可處分性，由民間組織解決行政爭議恐有不妥之處。第四，將基層自治和行業(yè)自治納入公法調整范圍。自治組織與其成員之間存在一定的從屬關系，他們行使權力的行為也不再完全出于團體成員的合意。在一些具有壟斷地位的社團中，社團作出的開除處罰甚至會影響到成員的職業(yè)發(fā)展以及個人生計問題。這種帶有不對等的、強制色彩的權力關系難以直接適用私法規(guī)范調整，可以參照公法規(guī)定處理此類糾紛，將其納入公法的調整范圍，使其逐步走上法治化軌道。第五，擴大行政協(xié)議的范圍和種類。涉及公共服務或行政機關作為合同一方當事人的案件，是否能作為行政案件受理，主要考慮三個方面的因素：首先，要堅持問題導向，采取何種訴訟實質上是采取公法規(guī)則還是私法規(guī)則調整更為有利于問題的解決；其次，要看案件中有沒有行政權力的行使，涉及公權力行使的案件就必須對行政行為進行合法性判斷，運用民事規(guī)則審理就不盡妥當；最后，要看行政協(xié)議中行政機關一方有沒有特別的權力存在，有沒有適用區(qū)別于民事合同特殊規(guī)則的余地。

合理構建行政審判體制

我國目前采取的行政審判體制是在普通法院內部設立行政審判庭。2014年行政訴訟法修改時，各方曾就該問題提出多種構想，最終立法機關還是選擇了折中方案，在保留四級法院設有行政庭的基本架構上，調整了行政訴訟管轄制度的部分內容，但此次修改屬于局部調整，并未觸及審判體制改革的核心內容。提級管轄不能從根本上解決行政審判體制問題，反而具有一些負面效應?；鶎有姓セ咎幱诒患芸諣顟B(tài)，而中級以上人民法院則面臨空前的審判壓力，全國行政案件數(shù)量與審級之間，已經(jīng)形成了嚴重倒掛的局面，呈現(xiàn)“倒金字塔”態(tài)勢，法院審級劃分的意義大打折扣。解決行政審判體制困境的另一個方案，是實行與行政區(qū)劃適當分離的跨區(qū)域管轄。從試點情況來看，跨區(qū)域管轄的實踐運作很不統(tǒng)一，有的依托鐵路法院實施集中管轄，有的由基層法院開展相對集中管轄，有的由鐵路法院以外的專門法院實施集中管轄，有的實行交叉管轄，有的實行循環(huán)管轄?？鐓^(qū)化法院的職責定位、管轄原則、上訴機制、檢察監(jiān)督等問題仍需從立法層面進一步厘清。

實現(xiàn)行政訴訟類型化

縱觀德國、日本以及我國臺灣地區(qū)的立法例，行政訴訟法的規(guī)則是在行政訴訟類型化的基礎上建構的。隨著審判實踐的豐富發(fā)展，行政審判也更加注重科學化和精細化，而這些都離不開訴訟類型化：首先，訴訟類型的缺失難以靈活應對審判中出現(xiàn)的新情況、新問題。比如，預防性禁止訴訟的缺位，導致無法預先對行政相對人可能發(fā)生難以彌補的損失情形進行救濟；其次，審判中缺少訴訟類型的甄別難以回應原告的訴訟請求。尤其是我國長期堅持客觀訴訟的立場，行政訴訟的審查對象主要是行政行為的合法性，更加劇了對原告訴訟請求的“忽視”；再次，單一撤銷之訴導致眾多訴訟無法發(fā)揮實效。最突出的表現(xiàn)是經(jīng)常使用撤銷之訴，一些本該適用給付之訴、課予義務之訴的案件都“一刀切”地適用了撤銷之訴，擠壓了給付之訴、課予義務之訴的適用空間。此外，確認之訴具有備位性，只有在其他訴訟類型不能發(fā)揮作用時，才可以適用，但有些基層法院并未關注到確認之訴的特殊性，經(jīng)常出現(xiàn)確認之訴被濫用的情況；最后，不同訴訟類型對應不同的起訴條件、審理規(guī)則和判決方式。實現(xiàn)訴訟類型化也可使我國行政訴訟法的結構體例和具體內容趨于科學化和體系化。

完善行政公益訴訟制度

行政公益訴訟屬于客觀訴訟，在制度設計上應當與以個人權利救濟為目的的主觀訴訟有所區(qū)別。第一，關于公益訴訟是否專門立法問題。筆者認為，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間固然有一些區(qū)別，但更多主要集中在訴訟主體、受案范圍等少量問題上，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間很多程序規(guī)定可以共用。對于兩者相區(qū)別的問題可以在行政訴訟法中單列一章予以規(guī)定，并不必然要通過專門立法的方式來解決。第二，關于誰作為公益訴訟原告的問題。不少學者認為，提起公益訴訟的主體應當多元化，不僅應當包括檢察機關，還應當包括公民和社會組織。筆者認同提起此類糾紛主體多元化的主張，但不贊成檢察機關輪后提起的主張，由個人提起公益訴訟面臨諸多問題，收集證據(jù)的能力及成效均較檢察機關更低。檢察機關有條件、有能力、也有資源進行充分的調查取證，濫訴可能性也比較低，規(guī)定只有在公民和社會組織不提起公益訴訟的情況下，檢察機關才可以提起公益訴訟并不具有合理性。第三，關于公益訴訟的受案范圍問題。實踐中，行政公益訴訟已經(jīng)擴展到烈士紀念設施保護、文物和文化遺產保護等領域。對于人民群眾反映強烈的安全生產、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權益保護、扶貧以及國防、軍事領域的公益損害問題，檢察機關還大有可為。第四，關于公益訴訟的訴前程序問題。要發(fā)揮協(xié)同共治的制度優(yōu)勢，樹立“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念。有關訴前程序的制度定位以及與訴訟程序的銜接還應以立法形式加以回應，為其提供充足的制度供給。

建立符合電子數(shù)據(jù)自身特點的證據(jù)規(guī)則

新行政訴訟法將電子數(shù)據(jù)作為一種獨立的證據(jù)種類，有意突出電子數(shù)據(jù)的獨特性，但現(xiàn)有條款只是原則性、概括性規(guī)定。目前，民事以及刑事領域出臺了較多關于電子數(shù)據(jù)的司法文件，不同訴訟之間證據(jù)規(guī)則具有較大相通性，可以相互借鑒。第一，明確電子數(shù)據(jù)的范圍。2019年新修正的《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》擴充了電子數(shù)據(jù)的范圍，規(guī)定網(wǎng)絡平臺發(fā)布的信息、網(wǎng)絡應用服務的通信信息、電子文件以及用戶注冊信息、身份認證信息、電子交易記錄、通信記錄、登錄日志等信息都屬于電子數(shù)據(jù)，且設置了兜底條款，行政訴訟法可予以借鑒。第二，如何處理電子數(shù)據(jù)與最佳證據(jù)規(guī)則的沖突。由于電子數(shù)據(jù)只是虛擬的數(shù)字信息，需通過專門的設備與技術呈現(xiàn)，因此照搬傳統(tǒng)理論中關于“原件”的定義，沒有任何實際意義，需要進行特殊處理。

（文章原文刊載于《中國法學》2022年第3期）