□ 關(guān)保英

1月22日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂通過《中華人民共和國行政處罰法》,自2021年7月15日起施行。新行政處罰法體現(xiàn)了一些新的時代特征,值得關(guān)注。

新行政處罰法體現(xiàn)了行政處罰理念上的相對人權(quán)益保護(hù)性。行政處罰是行政主體對行政相對人權(quán)益的限縮,行政處罰法的立法目的之一便在于充分保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

該法第6條規(guī)定在行政處罰中要將處罰與教育予以結(jié)合,提出要讓行政相對人自覺守法。在第42條對行政處罰中行政主體如何保護(hù)行政相對人的尊嚴(yán)作了規(guī)定:執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法,尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。第40條要求行政主體在行政處罰中必須查明事實,在違法事實不清、證據(jù)不足的情況下不得處罰相對人,該制度設(shè)計也體現(xiàn)了立法在保護(hù)相對人權(quán)益上的理性選擇。第37條規(guī)定在行政處罰的法律適用中,前法和后法同時并存的情形下,行政主體要選擇對行政相對人有利的規(guī)定。

新行政處罰法體現(xiàn)了法治視野上的體系一體化。行政處罰法是我國法治體系的有機(jī)構(gòu)成,它的內(nèi)容構(gòu)造必須放置在我國法治的大系統(tǒng)之中?？陀^講,舊的行政處罰法在制定時欠缺在法治大系統(tǒng)下的考量,而新行政處罰法彌補(bǔ)了舊行政處罰法的這一不足。

首先,新行政處罰法明確“根據(jù)憲法,制定本法”,并且在相關(guān)的內(nèi)容構(gòu)成上也體現(xiàn)了憲法精神。如在行政處罰的定位上以行政管理秩序為大前提,這契合了憲法關(guān)于公共秩序的制度設(shè)計。其次,新行政處罰法與此前頒布的民法典也作了很好的對接(如第8條第1款規(guī)定),首次在行政處罰制度上處理了行政法與民法的關(guān)系。再次,新行政處罰法也提到了行政處罰法與刑法的關(guān)系,第8條第2款以及后續(xù)的第27條、第57條等都處理了行政處罰與刑罰的關(guān)系。行政處罰與刑罰本身就具有銜接性,對一些違法行為而論,行政處罰與刑罰只是一個量上的關(guān)系,如果違法行為的量相對較小就依據(jù)行政處罰法處理,反之則交由刑法處理。但是,行政處罰和刑罰必須保持涇渭分明,所以行政處罰法強(qiáng)調(diào),如果當(dāng)事人的行為構(gòu)成犯罪就必須移交司法機(jī)關(guān)處理。最后,新行政處罰法也與行政復(fù)議法、行政訴訟法作了對接,尤其在第72條規(guī)定了行政處罰法與行政強(qiáng)制法之間的銜接關(guān)系。

新行政處罰法體現(xiàn)了法益考量上的公共利益性。行政法制度中的每一個規(guī)范選擇都與一定的法益勾連在一起,行政處罰法所涉及到的法益首先是作為個體的行政相對人的利益,其次是行政主體的利益。這些利益在行政處罰中僅僅是形式上的,舊法便是以此進(jìn)行規(guī)范選擇的。

新行政處罰法在這個問題上則有更深層次的考量,那就是公共利益的概念。第1條就明確提出了公共利益的概念,認(rèn)為行政處罰所針對的就是侵害公共利益或者侵害公共管理秩序的行為,就是對違反公共利益和公共秩序行為的制裁。在后續(xù)的條文中深刻貫穿了公共利益的精神,如根據(jù)第58條規(guī)定,行政處罰如果涉及公共利益的就需要依據(jù)特別程序,即審核程序。由此足見新行政處罰法在法益考量上由個別而一般,由具體而抽象。應(yīng)當(dāng)說,法益考量上的公共利益性是我國近年來法治進(jìn)程的必然結(jié)果,也是新時代法治體系中不可缺少的東西。新行政處罰法在法益考量上有關(guān)公共利益的選擇給行政處罰的實施和適用也留下了非常大的空間。

新行政處罰法體現(xiàn)了制裁手段上的寬嚴(yán)相濟(jì)性。行政處罰作為一種制裁制度,必須體現(xiàn)過罰相適應(yīng)。一方面,行政相對人的過錯和其受到的制裁必須保持合理的量度。另一方面,行政處罰有兩個重要的社會功能就是防范違法和教育其他社會主體。這便涉及行政處罰中寬與嚴(yán)、緊與松、剛與柔的關(guān)系等。

為了處理好這些關(guān)系,新行政處罰法首先沿用了舊行政處罰法中從輕處罰的制度設(shè)計。其次,近年來,諸多學(xué)者認(rèn)為行政處罰法應(yīng)當(dāng)設(shè)置從重情節(jié),新行政處罰法在該問題上進(jìn)行了嘗試。由于從重處罰對行政相對人較為不利,所以行政處罰法對于從重處罰的規(guī)定作了嚴(yán)格限制,使其不像從輕處罰那樣有較為松弛的適用范圍。此外,新行政處罰法還在違法行為的追溯時效上確立了延期制度,即對于涉及公民生命健康安全、金融安全的嚴(yán)重違法行為的追溯時效可以延長至5年。這是由于我國近年來出現(xiàn)了一些極其惡劣的違法行為,如毒疫苗事件,違法捕獵、販賣、食用野生動物的事件等,但舊法在處理這些違法行為時顯得力度不夠。因此,新行政處罰法在從重處罰和追溯時效的制度設(shè)計中回應(yīng)了社會公眾對此方面問題的關(guān)注,也體現(xiàn)了新的時代精神。

當(dāng)然,目前行政處罰法的修改主要是處于目前歷史坐標(biāo)上的考量,未來行政處罰法還需要隨著時代的發(fā)展而不斷完善。如行政處罰在去利益化方面還需補(bǔ)強(qiáng),在行政相對人利益的保障方面還需強(qiáng)化等。

(作者系上海市人民政府參事,上海政法學(xué)院原副校長、教授)