□ 王學(xué)輝

 

建設(shè)法治政府,要求政府必須依法行政,依法行政中的“法”,應(yīng)當(dāng)是一般意義上的法律,而不僅僅是行政法。因此,在貫徹依法治國方略、建設(shè)法治政府的過程中,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系里每一項重大法律的立、改、廢,都可能影響法治政府建設(shè)的進程。依法治國需要解決的最基本問題,是經(jīng)濟發(fā)展和民生的問題,而這些問題主要是由民法來調(diào)整的。民法在完善國家治理方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用,民法的調(diào)整對象是平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系,直接關(guān)系社會生產(chǎn)生活秩序。民法典通過對民事規(guī)則的完善,為中國特色社會主義社會建設(shè)提供良好的法律環(huán)境和法治秩序,當(dāng)然,也為法治政府建設(shè)提供良好的社會基礎(chǔ)。

 

首先,從權(quán)力控制這個角度來看,民法典明確了公權(quán)介入私權(quán)的界限。民法典的編纂對國家公權(quán)力運行方式會帶來深遠的影響,民法典以一種體系化的方式界定了公權(quán)力介入私人領(lǐng)域的邊界,這有利于公權(quán)力規(guī)范透明運行,民法典規(guī)定的權(quán)利類型越豐富、越細致,就越能限制公權(quán)力的濫用。比如,民法上物權(quán)制度確立了物權(quán)的排他性,既防御第三人侵害,也警惕公權(quán)力的干涉,政府必須基于公共利益,在合理補償?shù)幕A(chǔ)上,采取合法程序,通過征收、征用的方式,才能限制公民財產(chǎn)權(quán)。因此,為公權(quán)力明晰公共領(lǐng)域與私領(lǐng)域的界限,對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理等職責(zé)的全面依法履行起到積極作用。任何公權(quán)力都是有邊界的,這個邊界怎么來劃定?無外乎兩種:一是由憲法組織法劃定,二是由民法典確定。因為公權(quán)力作為一個強大的權(quán)力,其運行是有一定規(guī)矩的,而以前這個界限僅僅是理論上討論且模糊,民法典的公布讓我們明確了這個界限在哪里,公權(quán)力要介入私權(quán),介入的范圍到底有多大。而在法治國家和法治政府建設(shè)的運行中,尤其重要的就是對公權(quán)力的控制和規(guī)范。

 

其次,從權(quán)利保障的角度,法治國家、法治政府建設(shè)實際上也蘊含了對公民、法人和其他組織權(quán)利的保障,這是一個問題的兩個方面。而民法典的制定所表達出來的一些民法原則和精神及細化的規(guī)范,讓我們更好理解公權(quán)力在運行的時候,如何切實可行地維護公民的權(quán)利,如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等。民事權(quán)利需要尊重,這意味著意思自治只要在民法典規(guī)定的民事權(quán)利范圍以內(nèi),公權(quán)力就不能去干涉。

 

再者,從政府職能履行的角度來說,民法典的規(guī)定,讓我們更清楚政府與市場、政府與社會的關(guān)系,更明確政府的職能定位。其實,理想中的法治政府是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府。這一連串的定語中,職能科學(xué)與權(quán)責(zé)法定是在先的。實現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo),最要緊的是推動政府職能科學(xué)轉(zhuǎn)變,行政權(quán)力依法行使,責(zé)任依法承擔(dān)。民法典中諸多制度內(nèi)容不僅調(diào)整平等主體之間的人身、財產(chǎn)關(guān)系,還規(guī)范、約束著與公共生活密切相關(guān)的政府的職責(zé)權(quán)限。法治政府建設(shè)規(guī)范的就是政府職能要怎么樣依法運行,以前我們對有些民事法律關(guān)系、民事權(quán)益沒有細分的時候,公權(quán)力在運行時實際上是不太清楚的。對于民法的基本原則、基本精神和具體的權(quán)利要素,公權(quán)力在運行時必須尊重,既不能逾越、更不能侵犯。

 

在討論民法典與法治政府建設(shè)的關(guān)系時,有幾個值得注意的問題:民法典不是萬能的,不可能僅僅依靠民法典規(guī)范法治政府就建成了。眾所周知,公私法的界分可追溯至古羅馬時期,羅馬法學(xué)家關(guān)于法的部門的劃分在法律技術(shù)方面使立法獲得了無與倫比的清晰度,德國學(xué)者基爾克斷言,“公法和私法的區(qū)別是現(xiàn)代整個法秩序的基礎(chǔ)”。如果在這個點上發(fā)生偏差,可能會導(dǎo)致對我們已經(jīng)建構(gòu)起來的既有法秩序的破壞。當(dāng)行政法和民法發(fā)生交織的時候,能否考慮把公共利益作出一個分類,分成核心利益和附隨利益,核心利益就是純粹的行政法秩序的范疇,它與民事法律沒有任何關(guān)系,而附隨利益應(yīng)當(dāng)存在與民法的交織。

 

比如,民法典第243條規(guī)定的關(guān)于土地和房屋征收拆遷安置補償問題,在這一法律關(guān)系中,核心利益是什么?假設(shè)國家要修建一個公立醫(yī)院或機場,必須涉及拆遷和征收,不能基于民事權(quán)益而不拆,這就是核心利益,這是不能商量的,是用公權(quán)力運行的規(guī)矩和方式去解決的問題。至于征收拆遷后要給多少補償,這就屬于附隨利益,對附隨利益可根據(jù)意思自治原則,進行商量。同時,更要注意的是,民法規(guī)范能否作為依法行政的依據(jù)?尊重民法的基本原則和基本精神,這是公權(quán)力必須堅持的,但不宜將民法具體規(guī)范作為行政執(zhí)法的依據(jù)。即政府不是要作為實施民法典的主體去實施民法典,而是作為保證民法典有效實施這樣一個保證者的身份參與民法典的實施。

 

總之,民法典的實施,會讓法治政府建設(shè)的步伐走得更加穩(wěn)健。

 

(作者系西南政法大學(xué)二級教授)