□ 袁雪石

 

黨的十九屆四中全會決定的精義之一是整體主義。“高效的法治實施體系”等要求國家治理克服部門主義，處理好整體治理與專業(yè)治理、組織法和行為法的關(guān)系，改革立法、執(zhí)法、司法、法學(xué)教育的部門化，揚棄公私法嚴(yán)格區(qū)分的做法，實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。中國民法典是公私法融合的典范，其編纂貫徹了整體主義，對如何處理政府與市場、政府與社會關(guān)系提出了一系列新要求，推動實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡，將進一步促進依法行政，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

 

民法典規(guī)定了自發(fā)秩序的制度規(guī)制框架，發(fā)揮“看不見的手”的作用。民法典的核心要義是“權(quán)利”，其調(diào)整的主要是市場與社會的規(guī)則，提供自發(fā)秩序的法律規(guī)制框架。民法典是基礎(chǔ)性法律，確立了私法自治原則，囊括了一系列權(quán)利義務(wù)的公共選擇，即“使市場在資源配置中起決定性作用”。人格權(quán)、身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等概念和制度群，是民法精神的具體化，是其他部門法的基石，也給公權(quán)力行使劃出了界限。根據(jù)立法法，沒有法律法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令為依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但民法典只是約束了行政機關(guān)，并未給民事主體以對抗權(quán)，民事主體無條件執(zhí)行行政決定是行政行為公定力的基本要求。

 

民法典對關(guān)聯(lián)行政執(zhí)法行為提出了新要求，給行政權(quán)化了“淡妝”。民法典不少條文直接或間接涉及行政權(quán)。一是加強公私法銜接，如不動產(chǎn)登記既涉及合同效力、物權(quán)變動，也涉及行政確認(rèn)、行政收費；二是拓展行政行為規(guī)則，如規(guī)定了“為發(fā)展新的預(yù)防和治療方法，需要進行臨床試驗的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)”，但現(xiàn)行法還沒有設(shè)定該許可；三是增加行政機關(guān)義務(wù)，如高空拋物侵權(quán)時公安機關(guān)負(fù)有“依法及時調(diào)查，查清責(zé)任人”的法定義務(wù)，緊急情況下民政部門的臨時照料義務(wù)等。這些體現(xiàn)了實用主義的立法精神，沒有落于公私法區(qū)分的窠臼。

 

民法典規(guī)定了許可、確認(rèn)、征收、征用、收費、救助、獎勵、檢查、裁決、調(diào)解、賠償?shù)刃姓袨?。一是單個行政行為的適用規(guī)則。如離婚冷靜期制度對離婚登記行為進行了三重構(gòu)造，提交離婚登記申請要有三十日冷靜期，冷靜期屆滿后要有三十日的申請期，冷靜期屆滿后未申請的視為撤回離婚登記申請，合理平衡了公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。二是民法和行政法規(guī)則的交錯適用。如在民事主體和國家機關(guān)工作人員共同侵權(quán)時，要依據(jù)民法典和行政法分別研判侵權(quán)構(gòu)成、責(zé)任分擔(dān)及履行等。

 

行政法規(guī)范的是干預(yù)秩序，發(fā)揮“看得見的手”的作用。行政法的核心要義是“權(quán)力”，其規(guī)定的是干預(yù)秩序，涉及國家的結(jié)構(gòu)、運作以及國家與個人、群體之間的關(guān)系等。干預(yù)秩序是對自發(fā)秩序的調(diào)整，體現(xiàn)的是“更好發(fā)揮政府作用”。許可、救助等依申請行政行為更多的是進行資源配置，體現(xiàn)的是分配正義；處罰、征收、強制等依職權(quán)行政行為是對脫離民法規(guī)制的自發(fā)秩序和已配置的資源進行矯正，體現(xiàn)的是矯正正義。

 

行政組織的架構(gòu)與運行會影響民事制度的落地程度。以物權(quán)登記為例，物權(quán)法對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記作了授權(quán)規(guī)定，但只有在登記職責(zé)整合到自然資源部門后，該制度才得以落地。類似的還有動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保統(tǒng)一登記。為了優(yōu)化營商環(huán)境，民法典對原規(guī)定作了調(diào)整，但沒有對動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保統(tǒng)一登記作出明確規(guī)定。從實踐來看，融資難是長期影響中小企業(yè)發(fā)展的痛點，動產(chǎn)和權(quán)利是中小企業(yè)最容易獲得的擔(dān)保物，但其由各部門按職責(zé)登記，沒有統(tǒng)一的公示平臺，無法滿足物權(quán)公示公信的要求。中國人民銀行征信中心借鑒聯(lián)合國貿(mào)法會《動產(chǎn)擔(dān)保交易登記落實指南》等，以聲明登記制為基礎(chǔ)構(gòu)建電子化登記系統(tǒng)，提醒可能的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并確定權(quán)利的優(yōu)先順位，如能擴及到其他動產(chǎn)和權(quán)利，整合有關(guān)機關(guān)登記職責(zé)，則有助于搭建統(tǒng)一的公示平臺，推動解決企業(yè)融資難問題。在比較法上，荷蘭民法典甚至以登記物和非登記物的區(qū)分取代不動產(chǎn)和動產(chǎn)，這是具有前瞻性的進步立法。進一步而言，如能推動動產(chǎn)與不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記，則行政機關(guān)對于物權(quán)公示公信原則的支撐作用，將得到更好發(fā)揮。民事主體登記、婚姻收養(yǎng)登記、合同許可等，也都離不開行政組織。

 

以公私法融合理念穩(wěn)固預(yù)期，推進行政法治建設(shè)。民法和行政法的分工體現(xiàn)了效率原則，能由民法調(diào)整的，行政法不介入，這節(jié)省了治理成本，也是資源配置應(yīng)遵循的邏輯。民法是權(quán)利法，行政法是管制法，二者如鳥之兩翼，車之雙輪，離開了哪一個，國家和社會都無法正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)前，行政主體、行政行為、行政監(jiān)督等行政規(guī)則基本建立，但還面臨著行政法基本原則、行政組織、行政公物、行政行為共同規(guī)則、公法之債及其與私法之債的關(guān)系等方面的挑戰(zhàn)，這導(dǎo)致政府監(jiān)管、行政改革、司法實踐等面臨規(guī)則缺失、沖突等方面的難題，制度供給尚有不足。民法典提供了市場與社會的治理規(guī)則，規(guī)范政府的規(guī)則需要行政法的法典化，以行政法總則或者通則類制度群，加強行政法治建設(shè)，規(guī)范和整合國家權(quán)力，穩(wěn)定民事主體的制度預(yù)期，破除民事主體對行政權(quán)的鄰避效應(yīng)，促使其立恒心，實為法治國家、法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)之要，人民安居樂業(yè)、國家長治久安之基。

 

（作者系司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局處長）