中國(guó)政法大學(xué)終身教授 應(yīng)松年

 

改革開(kāi)放以來(lái)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)”，這就為中國(guó)法治，也為行政法的發(fā)展迎來(lái)了春天。我國(guó)社會(huì)主義法治迅速發(fā)展，到上世紀(jì)80年代，刑法、民法都已初具規(guī)模，但行政法的發(fā)展相對(duì)滯后。1987年，在全國(guó)人大法律委員會(huì)顧問(wèn)陶希晉的倡議和組織下，經(jīng)批準(zhǔn)，由全國(guó)人大法工委領(lǐng)導(dǎo)下的行政立法研究組正式成立。陶老提出，應(yīng)該建立新中國(guó)新六法，現(xiàn)在有了刑法、刑訴法、民法、民訴法，接著應(yīng)該制定行政法和行政訴訟法，行政立法研究組的任務(wù)就是要研究和起草行政法和行政訴訟法，打成土坯（后稱試擬稿）后交法工委燒成磚。由此開(kāi)啟了我國(guó)行政立法的新篇章。

 

陶老提出：“首先要根據(jù)憲法規(guī)定的原則，制定一部充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革要求的行政基本法，哪怕是綱要式的。這將是加強(qiáng)社會(huì)主義法制的重要步驟。”顯然，這是一個(gè)符合法治規(guī)律的具有真知灼見(jiàn)的目標(biāo)。行政立法研究組接受了這一任務(wù)，但由于當(dāng)時(shí)理論和實(shí)踐都尚不具備條件，因而起草工作始終停留在討論階段，難以取得進(jìn)展。此時(shí)，傳來(lái)1983年頒行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試擬稿）》將啟動(dòng)修改的消息。該法第三條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”這就為中國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展開(kāi)啟了窗口，但按民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣蛛y以適應(yīng)，這就迫切需要一部行政訴訟法。經(jīng)法工委同意，行政立法研究組轉(zhuǎn)而研究和起草《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，歷經(jīng)立法程序，1989年4月4日，全國(guó)人大通過(guò)了這部法律，于1990年10月1日起施行。這是我國(guó)行政法治建設(shè)的第一塊里程碑。行政訴訟法建立了對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查的制度，這就起到了迫使行政機(jī)關(guān)的行為必須合法的作用。時(shí)隔三年，1993年，中共中央《關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出：“各級(jí)政府都要依法行政，依法辦事。”同年，國(guó)務(wù)院在向全國(guó)人大作政府工作報(bào)告時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員提出了“依法行政”的要求。1997年，黨的十五大提出要“依法治國(guó)”。“依法行政”，這就是筆者對(duì)行政法的最基本的理解。因?yàn)橹挥蟹ㄖ?，行政機(jī)關(guān)能依法行政，才能使政府為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，盡快建成小康社會(huì)，并保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，穩(wěn)定和諧。從依法行政，逐漸建成法治政府，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

 

依法行政就是要求政府依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，既不失職，又不越權(quán)。切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問(wèn)責(zé)、違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀福利?？梢?jiàn)，依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)，核心是規(guī)范政府權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利。政府的職權(quán)與公民不同，公民的權(quán)利是法無(wú)禁止皆可為，政府的職權(quán)是法無(wú)授權(quán)不可為。政府的權(quán)力是人民通過(guò)法律授予的，因此，職權(quán)法定，必須依法行使，不得不作為，也不得亂作為。政府的權(quán)力絕不能“法無(wú)禁止皆可為”。政府行使權(quán)力，既要有實(shí)體權(quán)限的規(guī)范，如政府各部門的職權(quán)，以及以這些職權(quán)為核心制定的單行法等等，還要有程序規(guī)范，例如重大行政決策的程序、行政處罰的正當(dāng)程序等等，二者都是政府行使職權(quán)時(shí)必須遵循的。規(guī)范政府權(quán)力，目的是保護(hù)公民權(quán)利。實(shí)際上，政府無(wú)論是維護(hù)良好的社會(huì)秩序或經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府，最終都是為了保護(hù)和發(fā)展公民的權(quán)益。因此，在依法行政的理念下，把規(guī)范政府權(quán)力，再看作是控權(quán)、限權(quán)，已不符合我國(guó)的實(shí)踐了。由于政府所管事務(wù)復(fù)雜龐大，人員眾多，在行使權(quán)力過(guò)程中產(chǎn)生各種問(wèn)題在所難免，這就需要強(qiáng)有力的監(jiān)督和處理，這些也都應(yīng)該在規(guī)范政府權(quán)力的范圍以內(nèi)。黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，已經(jīng)對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府作出了全面安排，行政法從理論到實(shí)踐，都將圍繞依法行政展開(kāi)。

 

依法行政，就必須有法可依。改革開(kāi)放以后，我國(guó)社會(huì)主義法律體系建設(shè)迅速發(fā)展，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期對(duì)規(guī)制行政的需要，按照法制的一般規(guī)則，根據(jù)中國(guó)國(guó)情的特點(diǎn)，先建成行政救濟(jì)法體系，接著制定了行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制三部共同行政行為法，同時(shí)，各部門的實(shí)體法也迅速頒行，我國(guó)已制定了250多部法律，80%都是行政法，還有700多部行政法規(guī)，9000多部地方性法規(guī)，11000多部規(guī)章。如此龐大的行政法規(guī)范體系，一方面說(shuō)明我國(guó)行政法規(guī)范已遍及各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，行政法體系已具有一定的完備性，同時(shí)，由于缺乏一個(gè)基礎(chǔ)性的總體的統(tǒng)一的規(guī)范與約束，各部門法，各地方法之間，也不可避免在內(nèi)容上常常發(fā)生交叉、重復(fù)，甚至沖突，影響政府的效能，影響公民權(quán)利和官民關(guān)系，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，筆者的思路常?；氐叫姓⒎ㄑ芯拷M早期制定行政法總則的設(shè)想?，F(xiàn)在民法已制定了民法總則，以推動(dòng)民法典的制定，行政法是否也可以向民法學(xué)習(xí)，也以提取公因式的方法，制定行政法總則，進(jìn)而推進(jìn)各分則以至行政法典的制定。這將是完善中國(guó)特色社會(huì)法律體系的重要步驟，是促進(jìn)我國(guó)建成法治政府的極為重要的舉措和通道，也是對(duì)世界行政法發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，目前我們已具備制定行政法總則的條件，相信這也是行政法工作者的眾心所向。

 

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