湖南省永州市零陵區(qū)人民法院  唐正旭

 

黨的十九大報告指出，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。所謂合憲性審查就是依據(jù)憲法對憲法以外的法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、規(guī)范性文件、非規(guī)范性紅頭文件是否符合憲法進(jìn)行審查。那么，合憲性審查制度如何改革和完善呢？本文擬從域外的違憲審查經(jīng)驗出發(fā)，結(jié)合我國的基本國情，就借鑒域外違憲審查經(jīng)驗作出一些粗淺的探索，與大家商榷。

 

一、他山之石：域外違憲審查制度素描

 

縱觀域外各主要國家的違憲審查制度，目前主要有四種違憲審查模式：

 

（一）普通法院審查模式。以美國、日本、加拿大為代表的國家實行普通法院違憲審查模式。美國是世界上最早建立違憲審查制度的國家，自從1803年著名的馬伯里訴麥迪遜案之后，美國聯(lián)邦各級法院可以審查立法機(jī)關(guān)通過的法律是否與憲法相抵觸、審查各級政府頒布的法令的合憲性。美國承擔(dān)違憲審查功能的機(jī)構(gòu)主要是聯(lián)邦最高法院，但美國聯(lián)邦最高法院在選擇哪些案件進(jìn)行審判上具有很大的裁量權(quán)，這使得美國聯(lián)邦最高法院一方面可以實現(xiàn)違憲審查作為國家的穩(wěn)定機(jī)制的作用，另一方面又不會被過多的案件所拖累，導(dǎo)致力不從心。

 

（二）憲法委員會審查模式。以法國為代表的國家實行憲法委員會審查模式，法國憲法委員會是法國現(xiàn)行憲法新規(guī)定的一個國家機(jī)構(gòu)，它兼有監(jiān)督選舉、審查法律和法令是否合憲、咨詢磋商三項職能。法國憲法委員會是一種事前憲法監(jiān)督，法律和法令在施行前必須提交憲法委員會進(jìn)行專門進(jìn)行憲法審查工作，只能在訴訟活動之外，而不能通過訴訟活動進(jìn)行，審查之后作出的裁決具有強(qiáng)制性，不得進(jìn)行上訴，對一切機(jī)關(guān)都有約束力。

 

（三）憲法法院審查模式。二十世紀(jì)初，奧地利規(guī)范法學(xué)派代表人物凱爾森提出了設(shè)立憲法法院專門負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的理論。根據(jù)這一理論，1920年奧地利憲法明確規(guī)定，立法機(jī)關(guān)的立法是否合憲的審查權(quán)不屬于普通法院，而屬于專設(shè)的憲法法院，從而首創(chuàng)憲法法院。奧地利憲法法院的主要任務(wù)是審核法律、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的活動是否符合憲法的基本原則、裁決憲法性糾紛。第二次世界大戰(zhàn)后，韓國、捷克斯洛伐克、西班牙、意大利、俄羅斯和聯(lián)邦德國相繼實行憲法法院審查模式。比如德國由獨立于三權(quán)之外的憲法法院進(jìn)行違憲審查的機(jī)制，俄羅斯聯(lián)邦早在蘇聯(lián)解體前就成立了自己的憲法法院，蘇聯(lián)解體后，俄聯(lián)邦憲法法院進(jìn)一步強(qiáng)化，專門負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督，它的決定為終局決定，一經(jīng)公布立即生效并付諸執(zhí)行。

 

（四）議會審查與法院審查并行模式。由于英國奉行“議會至上”原則，英國的違憲審查只能由立法機(jī)關(guān)行使，從而推行議會違憲審查體制，此后，新西蘭、比利時、芬蘭、荷蘭、盧森堡相繼仿效采取議會審查模式。雖然議會審查模式具有至高的權(quán)威性，但是審查的實際效果并不理想，此后，議會將部分違憲審查權(quán)交給了法院，從而形成了議會審查與法院審查并行的違憲審查模式。

 

二、追根溯源：選擇違憲審查制度的背景因素

 

審查法律文件是否違反了作為法律的憲法也是一種法律活動，由于違憲審查涉及價值選擇的判斷，因此，違憲審查又是一種政治行為。當(dāng)一種行為既涉及法律問題，又涉及政治問題的時候，無論在一黨執(zhí)政的國家、還是多黨輪流執(zhí)政的國家，無論在資本主義國家、還是社會主義國家，政治方式基本上是優(yōu)先選項，因為法律基本上難以解決政治問題，除非政治做出妥協(xié)而自愿接受以法律技術(shù)裁決為準(zhǔn)。而政治方式基本上需要放在整個政治背景下進(jìn)行考慮，因此，違憲審查模式的選擇不是各國的隨心所欲，而是由該國政治制度和歷史傳統(tǒng)所決定的。

 

美國是一個完全實行三權(quán)分立的國家，為了制衡立法權(quán)，司法權(quán)在必要的時候以具體案件的形式審查立法是否符合憲法原則和精神。二戰(zhàn)后的日本完全受制于美國，美國熱衷于在全球推銷自己的政治意識形態(tài)，在這種背景下，日本的違憲審查制度基本上沿襲了美國的做法，甚至比美國法院的違憲審查權(quán)更大。朝鮮戰(zhàn)爭停火以后，韓國基本上由美國駐軍控制，按理說韓國應(yīng)該與日本一樣向美國學(xué)習(xí)，由普通法院行使違憲審查權(quán)，但是，1987年制定現(xiàn)在的憲法的時候，當(dāng)時韓國的大法院自己回避了違憲審查的權(quán)限，以避免承擔(dān)較重的政治負(fù)擔(dān)，因此韓國設(shè)置了憲法裁判所這。憲法裁判所為了證明自己的存在而采取積極的態(tài)度，得到了國民的支持，從而憲法裁判所成為了一項重大的政治制度設(shè)置。

 

法國并不相信有什么真正意義上的司法權(quán)，自然不會將違憲審查權(quán)交由法院行使，在法國第四共和國時期，法國也存在合憲性審查制度，但是，由于議會擁有全權(quán)，對內(nèi)閣制約的力度過大，導(dǎo)致內(nèi)閣不穩(wěn)定，由此產(chǎn)生很多問題。為了使議會對政府的肆虐用權(quán)得到遏制，1958年制憲者的制憲理念上發(fā)生了顯著的改變，即以戴高樂提出的“強(qiáng)行政，弱議會”為目標(biāo)，從對議會權(quán)力的依賴轉(zhuǎn)向?qū)ψh會權(quán)力的控制，從傳統(tǒng)的議會制轉(zhuǎn)向“半總統(tǒng)制”，同時還設(shè)立了憲法委員會來限制議會的權(quán)力，這既是對于世界憲法發(fā)展潮流的接受，也是對第四共和憲法不成功的合憲性審查制度的揚(yáng)棄。

 

同為英美法系國家，英國的違憲審查制度為什么不一樣呢？這要從英國的革命史和政治史考察，1688年光榮革命后英國確立議會主權(quán)原則，徹底地杜絕了別的國家機(jī)關(guān)審查議會立法是否違憲的可能性。英國實行“議會至上”，內(nèi)閣和法院由議會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，議會可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，議會有權(quán)修正或廢止。在這種政體下，只能由議會自行審查違憲性問題。同時，自己審查自己的缺陷也日益明顯，特別是1972年英國加入歐盟，英國法院根據(jù)議會的授權(quán)審查議會立法是否符合歐盟法及《歐洲人權(quán)公約》。1998年《人權(quán)法》的出臺是英國憲政史上具有里程碑意義的時間，從此，英國法院獲得了審查議會立法是否符合人權(quán)公約的法定權(quán)力；2005年出臺《憲法改革法》標(biāo)志著司法正式從立法中獨立出來，形成了議會審查與法院審查并行的審查模式。

 

三、拋磚引玉：違憲審查機(jī)制的中國方案

 

（一）我國現(xiàn)行違憲法審查制度的局限。按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國的違憲審查權(quán)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使。但是，這種立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)一體化模式存在固有的局限性，并不會因為社會制度本身的優(yōu)越性而完全克服。從1982年憲法正式實施到目前，我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度運行了三十多年，雖然取得了巨大的成效，但是暴露出來的問題依然不少，特別是在推行全面依法治國的大背景下，經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，社會長期穩(wěn)定，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民的權(quán)利意識進(jìn)一步增強(qiáng)，我國目前的違憲審查制度不能滿足人民群眾對權(quán)利的需求，個別地方制定的個別法律性文件雖與地方政府的政績期待高度契合，但與人民群眾的期盼有一定的差距，而全國人大常委會監(jiān)督太遠(yuǎn)，其它機(jī)關(guān)監(jiān)督太軟，正是在這個意義上，黨的十九大提出加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。

 

（二）完善我國違憲審查制度的原則。違憲審查制度，既是一項法律制度，更是一項政治制度。完善違憲審查制度需要遵循三個方面的原則：

 

1.符合我國政治現(xiàn)實。一個國家的違憲審查制度的確立必須從該國的政治現(xiàn)實入手，我國違憲審查制度的完善必須始終明確政治站位，堅持中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)不可動搖；必須始終明確我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，一府兩院由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。同時，我國歷來強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，穩(wěn)定是當(dāng)前最大的政治，因此，權(quán)力調(diào)整必須有利于政治大局穩(wěn)定。

 

2.趨向法治發(fā)展共識。違憲審查制度畢竟是一項法律制度，而法律制度雖然是一種地方性知識，但還是有一些法治共識。在全面深化改革，推行“一帶一路”的大背景下，我國與世界各國的交往更加頻繁，我國的法治也需要與法治發(fā)展共識不斷地趨同，以降低對外交往的摩擦，因此，違憲審查制度的發(fā)展與完善也需要不斷趨向法治發(fā)展共識。

 

3.順應(yīng)政黨施政目標(biāo)。當(dāng)前世界主要國家的政治是政黨政治，我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，在不同時期，中國共產(chǎn)黨制定了不同的施政綱領(lǐng)，確定了不同的奮斗目標(biāo)，黨的十九大報告明確我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并確定把人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標(biāo)。完善我國的違憲審查制度也需要圍繞如何更好地滿足人民對美好生活的向往展開，克服那些阻礙人民追究美好生活的體制性、機(jī)制性缺陷。

 

（三）中國方案對域外經(jīng)驗的揚(yáng)棄。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會有權(quán)制定、修改、解釋憲法和法律，監(jiān)督憲法的實施。我國當(dāng)前的政治體制與1688年英國光榮革命后形成的議會至上原則下的政體有一定的技術(shù)類似性，在這類政體框架之下，立法機(jī)關(guān)具有至高的地位，其他任何機(jī)關(guān)對其監(jiān)督、審查都不具有政治上的妥當(dāng)性。因此，我國學(xué)習(xí)美國、日本的做法，完全由普通法院行使違憲審查權(quán)，顯然不符合我國的政體；學(xué)習(xí)韓國、德國的做法，設(shè)立憲法法院行使違憲審查權(quán)，或者學(xué)習(xí)法國的做法，設(shè)立獨立于立法機(jī)關(guān)的憲法委員會行使違憲審查權(quán)，均有違我國的人民代表大會制度，不適合我國的具體國情。這就需要以全面深化改革的勇氣和決心完善我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度?？v觀世界各國的違憲審查制度，排除因政治制度差異所演繹的意識形態(tài)上的對立因素，我國的人民代表大會制度與英國的議會至上制度具有技術(shù)上的相似性，英國為了克服議會審查模式的局限性而實行有限的法院審查模式，考慮到我國司法權(quán)屬于中央事權(quán)的權(quán)力屬性，我國可以有限借鑒英國模式，由全國人民代表大會授權(quán)，將部分事項的違憲審查權(quán)授予人民法院行使，構(gòu)建以全國人民代表大會監(jiān)督憲法實施為主，法院監(jiān)督憲法實施為輔的二元違憲審查制度。

 

1.違憲審查的主體。違憲審查的主體仍然是全國人民代表大會及其常委會，但是全國人民代表大會可以考慮通過特別授權(quán)賦予最高人民法院在具體個案中行使一定的違憲審查權(quán)，從而構(gòu)建二元并行的違憲審查制度。

 

2.違憲審查的權(quán)限。一是法律的違憲審查權(quán)實行專屬行使。法律由全國人民代表大會及其常委會制定，其他任何機(jī)關(guān)當(dāng)然無權(quán)對法律的合憲性進(jìn)行審查，只能由全國人民代表大會及其常委會自行按照目前的憲法監(jiān)督實施辦法進(jìn)行監(jiān)督和審查。二是法律之外的公法違憲審查權(quán)實行分權(quán)監(jiān)督。法律之外的法律文件數(shù)量眾多，有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、自治條例、單行條例，凡是涉及憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的公法事項，可以由全國人民代表大會授權(quán)法院進(jìn)行違憲審查；對于其他公法事項，由于不直接涉及人民對美好生活的向往，而不宜授權(quán)法院進(jìn)行違憲審查，仍然由全國人民代表大會及其常委會自行按照目前的憲法監(jiān)督實施辦法進(jìn)行監(jiān)督和審查。三是法律之外的私法違憲審查權(quán)授權(quán)法院行使。對于法律之外的私法領(lǐng)域的法律文件直接涉及人民對美好生活的向往，可以考慮由全國人民代表大會授權(quán)法院進(jìn)行違憲審查。四是對規(guī)范性文件、非規(guī)范性紅頭文件是否違憲的審查權(quán)授權(quán)法院行使。

 

3.違憲審查權(quán)的程序。全國人民代表大會設(shè)立憲法委員會，按照目前法律規(guī)定的程序?qū)Ｋ具`憲審查權(quán)，同時有權(quán)糾正法院錯誤行使違憲審查的情形。法院行使違憲審查權(quán)需要按照嚴(yán)格的程序推行，地方各級人民法院在審判案件過程中可以審查法律之外涉及憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利以及私法領(lǐng)域的法律性文件是否違憲，一旦發(fā)生存在違憲的可能，則由地方法院逐級上報最高人民法院，由最高人民法院認(rèn)定相關(guān)的法律性文件是否構(gòu)成違憲。如果最高人民法院認(rèn)定相關(guān)法律性文件違憲，則可以批準(zhǔn)地方法院在具體個案中拒絕適用并依據(jù)法律或者法律原則進(jìn)行裁判，同時報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以在收到備案申請后一個月內(nèi)撤銷最高人民法院的決定。如果最高人民法院認(rèn)定地方性法規(guī)違憲，則可以提出審查意見，報全國人大常委會批準(zhǔn)后再在審判中具體實施。規(guī)范性文件、非規(guī)范性紅頭文件違憲的，由地方各級法院自行決定，但必須報最高人民法院備案。

 

（原文鏈接：http://www.chinacourt.org/article/detail/2017/11/id/3036742.shtml）