湖南省人大法制委主任委員 鐘實(shí)

 

黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為十四條新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一,并明確提出“深化依法治國(guó)實(shí)踐”。當(dāng)前,我國(guó)正處在開(kāi)啟中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的重要時(shí)刻,全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命,必須堅(jiān)持厲行法治。法治基石在立法,為此,十九大報(bào)告明確提出,要科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

 

深刻理解科學(xué)立法

 

科學(xué)立法的核心在于立法要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。在地方立法實(shí)踐中,實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法,要做到以下四點(diǎn):

 

首先,要遵循客觀規(guī)律。地方立法所要遵循的客觀規(guī)律是事物發(fā)展的一般規(guī)律,現(xiàn)實(shí)生活中,衡量的標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾最關(guān)心的實(shí)際效果。地方立法除了遵循不與上位法相抵觸這條“法制統(tǒng)一”原則外,還應(yīng)當(dāng)遵循最重要的客觀規(guī)律就是要從實(shí)際出發(fā)。習(xí)近平總書記指出,不是所有的法都能治國(guó),不是所有的法都能治好國(guó)。要立良善之法,立管用之法。

 

其次,要掌握立法的內(nèi)在規(guī)律。制定一部法規(guī),要有明確的切入點(diǎn),即明確法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。如安化黑茶條例,要考慮到底是以黑茶發(fā)展保護(hù)角度為切入點(diǎn),還是以保護(hù)文化遺產(chǎn)角度為切入點(diǎn),在立法時(shí)要確定所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中,一部法規(guī)不是一個(gè)包羅萬(wàn)象的“口袋”,它往往只調(diào)節(jié)某種社會(huì)關(guān)系。

 

再次,要注重立法的協(xié)調(diào)性。法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、和諧是法制統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。地方立法分為兩個(gè)層次,市州立法與省級(jí)立法,這兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是點(diǎn)與面的關(guān)系。省里與市州對(duì)同一事項(xiàng)立法,省里要多考慮面上的規(guī)定,如省里已經(jīng)有城市綜合管理?xiàng)l例,市州是否還需要再制定一個(gè)面上的城市綜合管理?xiàng)l例,值得認(rèn)真考慮。市州可以分解,選好切入點(diǎn),如在城市綠化、市政設(shè)施、道路橋梁等方面立法。此外,地方立法還要考慮這個(gè)法規(guī)與其他法規(guī)之間的關(guān)系,法規(guī)與法規(guī)之間是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的。

 

最后,要正確處理政策與法律的關(guān)系。一般而言,政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定的行動(dòng)指導(dǎo)原則。政策只有通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng),才能上升為法律。立法中,有些政策還在適用、調(diào)節(jié)階段,不要急于轉(zhuǎn)換為法律。當(dāng)然,立法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,通過(guò)立改廢等多種方式,確保重大改革于法有據(jù),在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治。

 

準(zhǔn)確理解民主立法

 

科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。民主立法的核心,在于立法要為了人民、依靠人民。實(shí)現(xiàn)民主立法,必須堅(jiān)持人民的主體地位,在立法工作中,通過(guò)立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式進(jìn)一步拓寬人民群眾參與立法的途徑,使立法更好地匯聚民意、集中民智,體現(xiàn)人民的利益和需求。在立法中,往往法規(guī)起草部門、相關(guān)政府部門、人大有關(guān)專門委員會(huì)的意見(jiàn)很容易收集,而人民群眾參與立法的有關(guān)聲音卻很少,意見(jiàn)也很難收集。因此,在立法中要特別注意聽(tīng)取專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員等社會(huì)各界的意見(jiàn)。要綜合參考立法各方的意見(jiàn),協(xié)調(diào)方方面面,圍繞立法規(guī)范的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。

 

立法應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主的方式進(jìn)行已經(jīng)是一種共識(shí),而立法程序上的民主一直未得到應(yīng)有的重視。立法實(shí)踐證明,良法的產(chǎn)生有賴于民主的立法程序。從這個(gè)意義上講,具有民主性的立法程序堪稱孕育良法之母。立法要有程序規(guī)范,不能隨意改變。一般而言,立法中主要有三個(gè)程序:一是編制立法計(jì)劃程序,二是修改法規(guī)程序,三是審議法規(guī)程序?？茖W(xué)編制立法計(jì)劃是保障立法質(zhì)量的源頭?，F(xiàn)在設(shè)區(qū)的市、自治州尚處于立法工作初始時(shí)期,拍腦袋立計(jì)劃,沒(méi)有法律文本,哪個(gè)部門積極性高就立哪個(gè)部門的法,哪個(gè)官大就按哪個(gè)的意見(jiàn)辦等現(xiàn)象常有發(fā)生。立法計(jì)劃是建立在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上,一般立法計(jì)劃分兩檔,一檔是當(dāng)年的立法計(jì)劃,一檔是調(diào)研論證項(xiàng)目。在實(shí)踐中,即使是有立法選題,立法也不是容易的事,要起草、協(xié)調(diào),征求方方面面的意見(jiàn)。立法項(xiàng)目有文本,也需要經(jīng)過(guò)起草部門的協(xié)調(diào),法工委才能進(jìn)入論證程序,法工委論證,主任會(huì)議確定后,再向黨委報(bào)告。

 

切實(shí)貫徹依法立法

 

十九大報(bào)告將依法立法與科學(xué)立法、民主立法相并列,在立法上過(guò)去多強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”“民主立法”,現(xiàn)在將“依法立法”與前兩者并列,說(shuō)明我們黨在新的歷史時(shí)期對(duì)立法工作提出了更高要求。“依法立法”可以從三個(gè)層面去理解:

 

一是不越權(quán),也就是不超越立法權(quán)限。對(duì)于設(shè)區(qū)的市、自治州在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面的立法權(quán)限一直有廣義與狹義上的理解。今年,全國(guó)人大常委會(huì)法工委編制印發(fā)了《法律詢問(wèn)答復(fù)選編》,對(duì)立法權(quán)限作了廣義的理解,內(nèi)容比較豐富。但是市州人大在立法時(shí)遇到與立法權(quán)限有關(guān)的問(wèn)題拿不準(zhǔn),要及時(shí)與全國(guó)人大、省人大多溝通、商量。

 

二是不抵觸,也就是不與法律、行政法規(guī)相抵觸,設(shè)區(qū)的市、自治州立法還要不與省級(jí)立法相抵觸。這里的“不抵觸”與“不一致”是有區(qū)別的,不一致是表述不同,而不抵觸是不矛盾。在地方立法中,要嚴(yán)格遵守行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法中對(duì)地方立法權(quán)限的規(guī)定,不要簡(jiǎn)單地認(rèn)為處罰越多越好,處罰多會(huì)給企業(yè)生存的環(huán)境帶來(lái)不利影響,立法的目的不是處罰,而是規(guī)范、調(diào)整、引導(dǎo)。

 

三是依照立法程序立法。任何立法活動(dòng)都離不開(kāi)一定的程序,立法程序與立法活動(dòng)的關(guān)系如同行為的手段方法與行為的目標(biāo)。依法立法要求立法部門在立法的時(shí)候,一定要遵守憲法法律設(shè)定的程序和實(shí)際權(quán)力的授權(quán)界限。在立法實(shí)踐中,地方性法規(guī)到底是二次審議通過(guò),還是三次審議通過(guò)比較合適?按照立法法規(guī)定,列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案,一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。地方立法參照?qǐng)?zhí)行。但是如果前期介入充分,調(diào)整的法律關(guān)系比較簡(jiǎn)單,法規(guī)二次審議通過(guò)也是可行的。各地要從自身實(shí)際出發(fā),在保證立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上,兼顧效率,來(lái)選擇審議的次數(shù)。