中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng) 馬懷德

 

中國(guó)政法大學(xué)憲法行政法學(xué)專業(yè)博士研究生 孔祥穩(wěn)

 

◎拓寬行政公益訴訟范圍:在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓監(jiān)督等方面充分履行職責(zé),承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任;將食品藥品安全案件納入行政公益訴訟范圍;

 

◎正確認(rèn)定怠于履職情形:是否有效制止相對(duì)人的違法行為,可以作為確定行政機(jī)關(guān)是否履職到位的重要參考標(biāo)準(zhǔn);

 

◎明確審判程序中具體問(wèn)題:起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后一個(gè)月開(kāi)始起算為宜;應(yīng)當(dāng)明確公益訴訟人的具體訴訟權(quán)利義務(wù)。

 

2015年7月1日,第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(下稱《決定》),授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。隨即,最高檢發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(下稱《方案》),對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目標(biāo)、原則、主要內(nèi)容等作出規(guī)定。12月16日,最高檢通過(guò)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(下稱《辦法》),進(jìn)一步部署檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作。2016年2月22日,最高法通過(guò)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。2017年1月4日,最高檢首次發(fā)布五個(gè)公益訴訟指導(dǎo)性案例,以案例的形式較為系統(tǒng)地總結(jié)了這一階段試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)。

 

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)展一年有余,隨著相關(guān)制度的逐步確立,各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的工作已經(jīng)初見(jiàn)成效。與此同時(shí),公益訴訟實(shí)踐中,也遇到一些問(wèn)題,亟待認(rèn)真研究總結(jié)。筆者認(rèn)為,針對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,可以從以下方面予以完善:拓寬行政公益訴訟案件的范圍;完善和規(guī)范訴前程序;對(duì)審判程序中存在的一些具體問(wèn)題予以明確。

 

進(jìn)一步拓寬行政公益訴訟的范圍

 

《方案》和《辦法》將行政公益訴訟的范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三個(gè)領(lǐng)域,《方案》同時(shí)還明確,試點(diǎn)期間重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。目前,檢察系統(tǒng)所公布的行政公益訴訟案例絕大多數(shù)屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件,其他領(lǐng)域尚未出現(xiàn)代表性案例。從當(dāng)前行政公益訴訟的整體狀況來(lái)看,在試點(diǎn)取得一定成效的前提下,既應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn),也應(yīng)當(dāng)兼顧其他。

 

首先,應(yīng)當(dāng)著力拓展試點(diǎn)案件類型。各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極嘗試提起其他類型的行政公益訴訟,在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓監(jiān)督等方面充分履行職責(zé),承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任。國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)類案件應(yīng)當(dāng)涵蓋國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者違法行使、怠于行使監(jiān)管權(quán),在經(jīng)營(yíng)決策中存在重大過(guò)錯(cuò),導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等情形;國(guó)有土地使用權(quán)出讓類案件應(yīng)當(dāng)涵蓋行政機(jī)關(guān)違反國(guó)有土地使用權(quán)出讓時(shí)間、條件等限制,違法出讓土地的案件。

 

其次,在行政公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)按照《決定》對(duì)公益訴訟案件范圍的規(guī)定,可以將食品藥品安全案件納入行政公益訴訟范圍。目前,在區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟的基礎(chǔ)上,將食品藥品安全類案件主要限定在民事公益訴訟領(lǐng)域?？梢酝茰y(cè),之所以如此規(guī)定,一個(gè)原因是食品藥品安全領(lǐng)域的案件大多數(shù)有特定的受害人,無(wú)需通過(guò)行政公益訴訟追責(zé)。但事實(shí)上,食品藥品安全領(lǐng)域的違法履職或怠于履職行為不一定侵害特定當(dāng)事人的權(quán)益,如行政機(jī)關(guān)在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定、審批等方面履職不當(dāng)或不履職,即使尚未侵害到特定個(gè)人的生命健康權(quán)益,同樣可能侵犯公益。因此,在下一步制度建構(gòu)中可以將食品藥品安全案件納入到行政公益訴訟范圍中。

 

再次,可以考慮在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展行政公益訴訟案件的范圍。盡管“公共利益”這一概念本身具有高度的不確定性,很難對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的定義,但可以通過(guò)對(duì)“公共利益”的特性進(jìn)行歸納,描述出大概范圍。按照湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)檢察院訴該區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案中的歸納,公共利益具有六個(gè)特性:主體是不特定的多數(shù)人;具有基本性,涉及國(guó)家和社會(huì)共同體及其成員生存和發(fā)展的基本利益;具有整體性和層次性;具有發(fā)展性;具有重大性;具有相對(duì)性。循此標(biāo)準(zhǔn)可以看出,在目前已經(jīng)確定的幾類案件之外,尚有一部分侵害公共利益案件未被納入到行政公益訴訟范圍當(dāng)中。

 

在下一步制度構(gòu)建當(dāng)中,可考慮將不當(dāng)使用政府財(cái)政資金、不當(dāng)設(shè)置與維護(hù)公共設(shè)施造成公共利益受損、規(guī)劃領(lǐng)域和公共建設(shè)領(lǐng)域的違法審批,以及其他導(dǎo)致社會(huì)公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)秩序、公共安全受到嚴(yán)重?fù)p害的行為,納入到行政公益訴訟的范圍當(dāng)中,進(jìn)一步拓寬行政公益訴訟的范圍。事實(shí)上,審判實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)類似案例。對(duì)于此類案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)負(fù)職責(zé),維護(hù)公共利益。

 

規(guī)范訴前程序,正確認(rèn)定怠于履職情形

 

為了提高檢察監(jiān)督效率,節(jié)約司法資源,《方案》設(shè)置了訴前程序。在提起行政公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。從試點(diǎn)情況來(lái)看,訴前程序發(fā)揮了較大的分流作用,減輕了司法壓力,同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)行政自制的尊重。但是,目前的訴前程序依然存在進(jìn)一步完善的空間。部分檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的重要性認(rèn)識(shí)不夠,尤其是訴前程序與起訴環(huán)節(jié)的對(duì)接尚不完善。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注訴前程序的進(jìn)展,對(duì)發(fā)出檢察建議后相關(guān)行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí),確保訴前程序不走過(guò)場(chǎng)。因?yàn)樵V前程序是必經(jīng)階段,相關(guān)行政機(jī)關(guān)在訴前程序階段拒不糾正違法行為或不履職法定職責(zé),有可能出現(xiàn)因處置延遲而導(dǎo)致公共利益受損擴(kuò)大的現(xiàn)象?？煽紤]增設(shè)臨時(shí)禁止令制度,在發(fā)現(xiàn)違法線索時(shí),由檢察機(jī)關(guān)預(yù)先申請(qǐng)禁止令,暫時(shí)控制相關(guān)行為,防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大。

 

此外,當(dāng)前試點(diǎn)中所反映出來(lái)的一大問(wèn)題是,經(jīng)過(guò)訴前程序,部分行政機(jī)關(guān)已經(jīng)著手履職或部分履職,但依然未充分履職,或未履職到位。在這種情況下,判斷行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成怠于履職存在一定難度。從目前各地行政公益訴訟案件的審理情況可以看出,相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否充分履職通常成為庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

 

最高檢公布的第八批指導(dǎo)性案例闡釋了部分典型怠于履職情形,應(yīng)當(dāng)予以重視。有的被告機(jī)關(guān)收到檢察建議后及時(shí)向相關(guān)單位發(fā)出了整改通知,并回復(fù)了檢察機(jī)關(guān),但一直未能有效制止違法行為,導(dǎo)致社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài);有的被告機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)人進(jìn)行行政處罰后,未依法履行后續(xù)監(jiān)管職責(zé),也未申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行;有的在行政公益訴訟案中明確提出,檢察機(jī)關(guān)在判斷相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否盡到法定職責(zé)時(shí),行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn),是否有效制止相對(duì)人的違法行為,可以作為確定行政機(jī)關(guān)是否履職到位的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。但需要注意的是,在大規(guī)模環(huán)境污染等類型案件中,違法行為所導(dǎo)致的后果不一定能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速清除,會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在。在這種情況下,應(yīng)當(dāng)以違法行為是否停止,國(guó)家和社會(huì)公共利益是否脫離被侵害狀態(tài)為判斷標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)當(dāng)以結(jié)果是否完全消除為標(biāo)準(zhǔn)。

 

對(duì)審判程序中存在的具體問(wèn)題予以明確

 

第一,明確起訴期限?，F(xiàn)有規(guī)范未對(duì)行政公益訴訟起訴期限作出明確規(guī)定。根據(jù)《辦法》第56條規(guī)定,該辦法中未規(guī)定的內(nèi)容適用行政訴訟法及相關(guān)司法解釋,即行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是,起訴期限應(yīng)當(dāng)從何時(shí)開(kāi)始計(jì)算?從現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)來(lái)看,因?yàn)闄z察建議是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序,經(jīng)該程序相關(guān)行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月內(nèi)依然拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)才可提起行政公益訴訟。因此,起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后一個(gè)月開(kāi)始起算為宜。

 

第二,明晰訴訟主體身份?！斗桨浮贰掇k法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起行政公益訴訟,但《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》同時(shí)還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定”,這在一定程度上造成了檢察機(jī)關(guān)訴訟身份的模糊。實(shí)踐中,部分受案法院甚至要求檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)提供法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證等材料。在下一階段,兩高應(yīng)當(dāng)聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)程序規(guī)則,明確公益訴訟人的具體訴訟權(quán)利義務(wù)。

 

第三,進(jìn)一步明確抗訴、上訴相關(guān)規(guī)則。按照《辦法》,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審法院未生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤的,可向上一級(jí)法院提出抗訴,但《辦法》并未規(guī)定被告對(duì)一審判決不服應(yīng)當(dāng)如何上訴。按照行政訴訟法相關(guān)規(guī)定,被告對(duì)一審判決、裁定不服,可以向上一級(jí)法院提起上訴,對(duì)判決的上訴期限為15天,對(duì)裁定的上訴期限為10天。在抗訴案件中,檢察機(jī)關(guān)的身份由“公益訴訟人”轉(zhuǎn)化為“抗訴機(jī)關(guān)”;在上訴案件中,原審被告的身份轉(zhuǎn)化為“上訴人”。

 

第四,正確理解和適用撤訴規(guī)定。在公益訴訟制度構(gòu)建過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)被允許撤訴,有較大爭(zhēng)議?！掇k法》第49條確立了有條件的撤訴,并給予了檢察機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)限:“在行政公益訴訟審理過(guò)程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法,或者撤回起訴。”需要注意的是,檢察機(jī)關(guān)作為公益代表提起訴訟,在撤訴把握上要更加審慎,即使訴訟請(qǐng)求已經(jīng)實(shí)現(xiàn),也應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)請(qǐng)求判決原行為違法等方式,宣告原行為的違法狀態(tài),維護(hù)客觀法秩序。