北京市第四中級(jí)人民法院院長(zhǎng) 吳在存

 

設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院集中管轄審理特殊案件，是本輪司法體制改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)施全面依法治國(guó)方略的重要部署。結(jié)合對(duì)跨區(qū)法院改革試點(diǎn)的觀察，筆者對(duì)跨區(qū)法院改革理論和實(shí)踐中遇到的一些問題進(jìn)行了深入思考。

 

一、關(guān)于推進(jìn)跨區(qū)法院改革的根本遵循

 

黨的十八屆三中全會(huì)提出要探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，四中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會(huì)決定的說明中專門就設(shè)立跨行政區(qū)劃法院進(jìn)行了論述。他指出，“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，有利于排除對(duì)審判工作的干擾、保障法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。”習(xí)近平總書記關(guān)于跨區(qū)法院改革的重要論斷是我們推進(jìn)跨區(qū)法院改革最核心的理論依據(jù)，也是我們做好跨區(qū)法院建設(shè)發(fā)展最根本的遵循。這些重要論斷明確了以下幾方面問題：一是設(shè)立跨區(qū)法院的目的，在于排除法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，消除訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，保障法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)；二是跨區(qū)法院的地位，是與行政區(qū)劃法院也就是目前組織法中所規(guī)定的依托行政區(qū)劃設(shè)置的各級(jí)法院相并列的；三是跨區(qū)法院的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)是管轄和審理“特殊案件”；四是跨區(qū)法院改革的價(jià)值取向，是要構(gòu)建一種新的訴訟格局。

 

二、關(guān)于跨區(qū)法院在國(guó)家治理體系中的地位和作用

 

在我國(guó)，司法權(quán)作為中央事權(quán)，應(yīng)得到統(tǒng)一行使。建國(guó)以來我國(guó)法院基本按照行政區(qū)劃設(shè)置，各級(jí)法院與各級(jí)行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)，這種設(shè)置方式在歷史上為保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了積極的作用，但與此同時(shí)，個(gè)別地方及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部為招商引資、保護(hù)地方利益甚至出于個(gè)人目的，干預(yù)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，司法活動(dòng)受到行政干預(yù)和地方干擾。設(shè)立跨區(qū)法院是強(qiáng)化中央司法權(quán)統(tǒng)一行使，排除地方干擾的需要，也是理順國(guó)家治理體系的必然要求。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，從體制上排除地方因素、行政因素對(duì)公正司法的干擾，打破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化中央司法權(quán)統(tǒng)一行使，促進(jìn)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，保證中央政令暢通，從而有效推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

 

三、關(guān)于跨區(qū)法院改革與其他改革的關(guān)系

 

新一輪司法體制改革蹄疾步穩(wěn)，以司法責(zé)任制改革為“牛鼻子”，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革、法官員額制改革等各項(xiàng)改革舉措漸次展開，層層推進(jìn)，其核心要義就是要保障司法權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，消除司法地方化、行政化傾向，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。其中，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)管、最高人民法院設(shè)立巡回法庭、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院等三項(xiàng)重大改革措施主要是側(cè)重于消除司法地方化傾向所提出，其目的在于確保司法權(quán)作為中央事權(quán)在最大程度上得到統(tǒng)一規(guī)范行使。省以下人財(cái)物統(tǒng)管改革從司法管理與保障層面展開，最高人民法院巡回法庭與跨區(qū)法院從司法管轄層面展開，三項(xiàng)改革相輔相成，相得益彰。

 

四、關(guān)于跨區(qū)法院改革的基本價(jià)值取向

 

近年來，為有效破解司法權(quán)運(yùn)行中的行政干擾、地方干擾問題，司法實(shí)踐中進(jìn)行了提級(jí)管轄、異地管轄、指定管轄、集中管轄的探索和創(chuàng)新，取得了一定成效，但均未能完全擺脫司法地方化的困境。比如，提級(jí)管轄的不足之處在于容易讓基層矛盾上移到大中城市，不利于糾紛的就地解決，而且還會(huì)進(jìn)一步加大上級(jí)法院的審判壓力；異地管轄并不能完全排除地方政府通過曲線方式干預(yù)案件審理；指定管轄則隨意性太大，不利于管轄制度的穩(wěn)定；集中管轄可能會(huì)造成案件分布不均，與法院負(fù)擔(dān)均衡的管轄原則相悖。因此，探索設(shè)立跨區(qū)法院，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局是對(duì)我國(guó)既有司法管轄制度和傳統(tǒng)訴訟格局的有益補(bǔ)充和完善?？鐓^(qū)法院改革價(jià)值取向在于建立新型的訴訟格局，而非對(duì)現(xiàn)有司法體系的顛覆性重構(gòu)。行政區(qū)劃法院仍然發(fā)揮便利當(dāng)事人訴訟、實(shí)行屬地管轄的作用，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍設(shè)置，審理普通案件；跨行政區(qū)劃法院只在特定類型的特殊案件上進(jìn)行集中管轄、集中審理，根據(jù)需要有限設(shè)置，審理特殊案件。

 

五、關(guān)于跨區(qū)法院的功能定位

 

通過對(duì)有限數(shù)量特殊類型案件公正高效的審理，跨區(qū)法院應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)三大功能：一是區(qū)域糾紛解決中心的功能。為有效應(yīng)對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域融合發(fā)展帶來的大量跨地區(qū)糾紛，跨區(qū)法院通過審理跨區(qū)劃特殊重大案件，排除地方干擾、行政干預(yù)，嚴(yán)格依法審判，公正高效解決跨區(qū)域糾紛，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間司法的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中以司法一體化推動(dòng)和保障中央戰(zhàn)略部署的有效落實(shí)。二是特殊重大案件審理的功能?？鐓^(qū)法院通過對(duì)具有特殊重大影響或涉及重大利益之爭(zhēng)的特定類型民商案件、行政案件及刑事案件進(jìn)行集中管轄，能夠有效統(tǒng)一特殊重大案件的裁判尺度，排除地方干擾和行政干預(yù)，確保特殊重大案件審理的公正高效。三是涉民生類案件化解的功能。跨區(qū)法院通過集中審理公益訴訟在內(nèi)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件、重大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件等重大特殊涉民生案件，嚴(yán)格公正司法，在審判工作中預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，提高社會(huì)治理水平，有效回應(yīng)人民群眾司法需求，從而實(shí)現(xiàn)化解矛盾，保障民生的重要功能。

 

六、關(guān)于跨區(qū)法院的設(shè)置

 

跨區(qū)法院改革旨在構(gòu)建“普通案件在行政區(qū)劃法院管轄，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院管轄”的訴訟格局，因此，在新型的訴訟格局下，跨區(qū)法院應(yīng)與行政區(qū)劃法院相并列，需構(gòu)建起獨(dú)立的、完整的跨區(qū)法院訴訟層級(jí)體系，防止“特殊案件”的審理通過上訴、重審等途徑回流至以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)設(shè)置的各級(jí)行政區(qū)劃法院，避免跨區(qū)法院審理案件排除地方干擾、行政干預(yù)的優(yōu)勢(shì)將遭遇虛化。從這一角度看，跨區(qū)法院可以比照行政區(qū)劃法院設(shè)置基層、中級(jí)、高級(jí)三級(jí)法院設(shè)置，即跨區(qū)基層法院管轄跨縣域的特殊案件，跨區(qū)中級(jí)法院管轄跨區(qū)基層法院上訴案件和跨市域的特殊案件，跨區(qū)高級(jí)法院管轄跨區(qū)中級(jí)法院上訴案件和跨省域的特殊案件。當(dāng)然，從目前司法實(shí)踐來看，上述跨區(qū)法院設(shè)置方式應(yīng)當(dāng)是遠(yuǎn)期目標(biāo)，考慮到特殊案件數(shù)量較普通案件而言極少，且各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡，在設(shè)置跨區(qū)法院時(shí)應(yīng)充分考慮案件情況和各地實(shí)際，確?？鐓^(qū)法院在充分利用現(xiàn)有資源、滿足特殊案件管轄需求的基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)置，避免一擁而上、全面鋪開。

 

建議分步推進(jìn)我國(guó)跨區(qū)法院設(shè)置。第一步，以首批試點(diǎn)設(shè)立的兩家跨區(qū)劃中級(jí)人民法院為基礎(chǔ)，縱向上完善其二審機(jī)制，設(shè)置相應(yīng)的跨行政區(qū)劃高級(jí)法院，橫向上利用現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)根據(jù)實(shí)際需要再設(shè)置若干跨區(qū)劃中級(jí)法院。第二步，跨區(qū)法院改革全面推開，結(jié)合國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的司法需求進(jìn)行研判，設(shè)定若干司法管轄區(qū)，設(shè)置相應(yīng)的高級(jí)、中級(jí)跨區(qū)法院，根據(jù)案件數(shù)量設(shè)置相應(yīng)的跨行政區(qū)劃基層法院滿足實(shí)際需求。此外，目前最高人民法院已成立六個(gè)巡回法庭，對(duì)于跨行政區(qū)劃高級(jí)法院的設(shè)置，可以考慮將最高人民法院的巡回法庭與跨行政區(qū)劃中級(jí)法院上訴機(jī)制相銜接，這樣既可以提高司法效能，降低改革成本，又有助于最高人民法院巡回法庭回歸設(shè)立初衷，真正發(fā)揮巡回法庭功能作用。

 

七、關(guān)于跨區(qū)法院管轄的案件范圍

 

跨區(qū)法院管轄的特殊案件類型，需綜合考慮易受地方干擾、行政干預(yù)因素、跨地區(qū)重大利益因素、公益性質(zhì)因素等標(biāo)準(zhǔn)。如在行政訴訟領(lǐng)域，行政案件天然地具有易受行政干預(yù)的特征，可以考慮將行政案件作為跨區(qū)法院管轄特殊案件的基本案件類型。在民事領(lǐng)域，大標(biāo)的跨區(qū)域買賣合同案件、重大涉國(guó)家金融機(jī)構(gòu)金融借款合同案件、重大保險(xiǎn)案件、重大涉外商事案件、重大環(huán)境資源、食品藥品安全及消費(fèi)者公益訴訟案件等重大、疑難、復(fù)雜案件和新型案件，應(yīng)當(dāng)由跨區(qū)法院集中管轄，統(tǒng)一裁判尺度，通過跨區(qū)域管轄審理特殊民商事案件將跨區(qū)法院打造成為區(qū)域糾紛解決中心。在刑事領(lǐng)域，跨區(qū)法院集中管轄特殊重大職務(wù)犯罪、重大走私案件等，既能消除地方干擾，進(jìn)一步樹立司法權(quán)威，推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化，也能避免指定管轄不確定性而帶來的偵查、起訴、審判銜接不暢、效率下降的問題，促進(jìn)刑事司法“保障人權(quán)，懲治犯罪”目的實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)于存在管轄權(quán)沖突或管轄權(quán)異議，且不易識(shí)別、確定管轄權(quán)的案件，可以啟動(dòng)指定管轄程序，統(tǒng)一指定于不存在管轄權(quán)爭(zhēng)議的跨區(qū)劃法院管轄；對(duì)于特定類型案件，也應(yīng)允許當(dāng)事人通過協(xié)議管轄的方式將案件交由跨區(qū)法院管轄。

 

八、關(guān)于跨區(qū)法院及其人員的產(chǎn)生程序

 

改革要依法進(jìn)行，跨區(qū)法院作為新生事物，在深化推進(jìn)過程中還存在諸多法律障礙，應(yīng)根據(jù)跨區(qū)法院的性質(zhì)與定位，在人民法院組織法修訂時(shí)，對(duì)其職能、管轄、人員物質(zhì)保障等予以明確，確定跨區(qū)法院的法律地位。筆者認(rèn)為，跨區(qū)法院應(yīng)由其管轄區(qū)域的共同上一級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。針對(duì)跨區(qū)法院院長(zhǎng)及各類具有法律職務(wù)人員的產(chǎn)生及罷免，可在相關(guān)條款中增加“跨行政區(qū)劃法院院長(zhǎng)由跨行政區(qū)劃共同上級(jí)人大選舉、罷免，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和其他法官由跨行政區(qū)劃共同上級(jí)人大常委會(huì)任免”或“跨行政區(qū)劃法院院長(zhǎng)由產(chǎn)生該法院的人大選舉、罷免，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和其他法官由產(chǎn)生該法院的人大常委會(huì)任免”等內(nèi)容，進(jìn)一步明確跨行政區(qū)劃法院人員選舉、任免問題。

 

九、關(guān)于跨區(qū)法院如何適應(yīng)新時(shí)期“兩便原則”

 

便于當(dāng)事人訴訟、便于人民法院依法獨(dú)立公正高效行使審判權(quán)的“兩便原則”是新時(shí)期訴訟制度的核心原則之一。設(shè)立跨區(qū)法院，其目標(biāo)在于排除行政干預(yù)和地方干擾，消除“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，這與“兩便原則”中“便于人民法院依法獨(dú)立公正高效行使審判權(quán)”的要求是完全契合的。至于“便于當(dāng)事人訴訟”這一要求，在設(shè)立跨區(qū)法院之初，確有一些人認(rèn)為可能不利于方便當(dāng)事人訴訟。但從試點(diǎn)以來的實(shí)踐看，這種擔(dān)憂和疑慮是完全沒有必要的。一方面，跨區(qū)法院發(fā)揮出審理特殊案件方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠確保特殊案件審理實(shí)現(xiàn)公平公正，而這些特殊案件事關(guān)人民群眾食品安全、生活環(huán)境等切身利益，人民群眾寧愿多花費(fèi)一些路途和時(shí)間成本也愿意追求更加公平公正的結(jié)果，希望這些案件由跨區(qū)法院來審理；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，交通已經(jīng)越來越便捷，同時(shí)訴訟服務(wù)也已經(jīng)從立案大廳內(nèi)通過法院訴訟服務(wù)平臺(tái)走向互聯(lián)網(wǎng)，當(dāng)事人在不同行政區(qū)域均能得到便捷、同質(zhì)、高效的立案、訴訟等服務(wù)，這為跨區(qū)法院落實(shí)“兩便原則”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

 

十、關(guān)于跨區(qū)法院改革與鐵路法院系統(tǒng)升級(jí)改造的關(guān)系

 

鐵路運(yùn)輸法院作為專門法院，本身具有司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃相分離的特征，同時(shí)其審級(jí)也較為完善。鐵路運(yùn)輸法院在完成向地方轉(zhuǎn)制移交后，其本身承擔(dān)的涉鐵路運(yùn)輸案件審理功能正在逐漸萎縮，案件數(shù)量不斷減少，為有效利用鐵路法院資源，各地都在進(jìn)行積極的探索實(shí)踐，總體思路是經(jīng)過當(dāng)?shù)馗呒?jí)法院指定一部分案件類型由鐵路法院集中管轄審理，但集中管轄的案件類型多種多樣，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和研究，鐵路法院的功能與定位尚存在進(jìn)一步探索的空間。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，按照中央部署，應(yīng)充分利用鐵路法院資源，在改造升級(jí)鐵路法院的基礎(chǔ)上建立跨區(qū)法院，這樣既能避免資源浪費(fèi)，又能借助鐵路法院系統(tǒng)天然的跨區(qū)域優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)跨區(qū)法院功能定位。筆者認(rèn)為實(shí)踐中既要有效利用鐵路法院資源，又要避免過度利用，將全國(guó)鐵路法院全部改造為跨區(qū)法院，要變“跟著鐵路設(shè)”為“跟著案件設(shè)”，真正在特殊案件較多、需要設(shè)立跨區(qū)法院的地方將鐵路法院升級(jí)改造為跨區(qū)法院。同時(shí)，鑒于當(dāng)前鐵路法院普遍存在規(guī)格偏低、人員專業(yè)性單一等問題，應(yīng)在改造升級(jí)過程中一并考慮這些問題的解決，切實(shí)做到既保持鐵路法院隊(duì)伍不亂、人心不散，又能滿足跨區(qū)法院特殊案件管轄需求，在平穩(wěn)過渡中實(shí)現(xiàn)升級(jí)改造。