環(huán)境民事公益訴訟費用是指為維護環(huán)境公益,依法提起訴訟,進行訴訟活動所支出的一切合理費用。狹義的訴訟費用主要指案件受理費和申請費,尤其是案件受理費,而廣義的訴訟費用則包括案件受理費、申請費、調(diào)查取證費、鑒定費、勘驗費、評估費、律師費以及其他因訴訟產(chǎn)生的費用,環(huán)境民事公益訴訟費用通常是指廣義的訴訟費用。
基于環(huán)境民事公益訴訟的公益性,其訴訟費用收取具有不同于其他訴訟的顯著特點。作為一種新型的訴訟形式,環(huán)境公益訴訟費用交納在立法層面也經(jīng)歷了一個發(fā)展變化、逐步完善的過程。2015年1月,最高人民法院出臺的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)初步確立了環(huán)境民事公益訴訟費用的緩交、減交和免交制度以及律師費、鑒定費的敗訴方承擔(dān)制度,解決了既往很多問題,具有相當?shù)暮侠硇浴?/div>
根據(jù)《訴訟費用交納辦法》第四十四條的規(guī)定,訴訟費的免交只適用于自然人。但是,《解釋》突破了訴訟費免交主體僅限于自然人的立法限制,《解釋》第三十三條規(guī)定:“原告交納訴訟費用確有困難,依法申請緩交的,人民法院應(yīng)予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的,人民法院應(yīng)當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定,視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。”這就是說,環(huán)保公益組織在敗訴后,可以依法申請減交或免交訴訟費用,是否準予,由法院依法決定。
除了案件受理費以外,《解釋》對鑒定費、律師費等因訴訟產(chǎn)生的必要費用的負擔(dān)也作出了明確規(guī)定。《解釋》第二十二條規(guī)定:“原告請求被告承擔(dān)檢驗、鑒定費用,合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的,人民法院可以依法予以支持。”這一規(guī)定與此前最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第十四條和第十五條的相關(guān)規(guī)定旨意完全契合。在沒有上述規(guī)定之前,從一般角度來講,《訴訟費用交納辦法》第六條對“訴訟費用”進行了界定,并在第二十九條確立了“訴訟費用由敗訴方負擔(dān)”的原則,而該辦法未將鑒定費、律師費等必要費用納入訴訟費用的范疇,故其收取并不遵循由敗訴方負擔(dān)的規(guī)則。相反,《訴訟費用交納辦法》第十二條還規(guī)定,訴訟過程中因鑒定、評估等發(fā)生的依法應(yīng)當由當事人負擔(dān)的費用,根據(jù)誰主張、誰負擔(dān)的原則來決定。至于律師費,除了知識產(chǎn)權(quán)案件基于實體法的明確規(guī)定由敗訴方承擔(dān)之外,其他民事案件則是由委托方當事人自行負擔(dān)。我們認為,《解釋》規(guī)定由敗訴被告負擔(dān)可謂是對鑒定費、律師費等其他必要訴訟費用本質(zhì)屬性的回歸,也符合國際通例。無論是鑒定費還是律師費,均是被害人為保護自己的合法權(quán)利而產(chǎn)生的必要費用,與環(huán)境侵權(quán)行為有因果關(guān)系,屬于環(huán)境侵權(quán)行為產(chǎn)生的間接損失,應(yīng)當由環(huán)境侵權(quán)行為人即污染企業(yè)承擔(dān)。在具體的實現(xiàn)方式上,根據(jù)《解釋》規(guī)定直接在本訴中確定為訴訟支出的合理費用由被告負擔(dān),較之原告在本訴審結(jié)之后另行訴訟主張更為經(jīng)濟、便捷。
但是,《解釋》對訴訟費的規(guī)定仍有不足之處,主要表現(xiàn)在:無論是立案時緩交還是原告敗訴時免交都需要滿足三個條件,即原告提出申請、符合法定條件、法院進行審查后決定是否準許,這就導(dǎo)致訴訟費的緩交、免交在操作層面較為繁瑣,且處理結(jié)果具有一定的不確定性。
二、實踐做法
在環(huán)境民事公益訴訟費用問題上,多地法院都敏銳地意識到其特殊性以及《解釋》有關(guān)規(guī)定在操作層面的局限性而作出了更為明確的規(guī)定。2015年6月30日,貴州高院印發(fā)《關(guān)于推進環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》,其中第二十四條規(guī)定,“提起環(huán)境民事公益訴訟的原告一律緩交案件受理費,需支付鑒定費的可申請從環(huán)境公益訴訟資金賬戶先行墊付。原告敗訴的,人民法院一般應(yīng)決定免收案件受理費。”重慶高院規(guī)定,“提起環(huán)境公益訴訟,原告可以申請緩交訴訟費,原告敗訴的可以免交訴訟費,被告敗訴的由被告負擔(dān)訴訟費。原告因環(huán)境公益訴訟而產(chǎn)生的差旅費、鑒定費、律師費等實際費用,由敗訴的被告承擔(dān)。”此外,海南高院、昆明中院、無錫中院等法院也作出了類似規(guī)定。
司法實踐中,環(huán)境民事公益訴訟費用收取呈現(xiàn)出以下幾個特征:一是對于一般案件的訴訟費緩交申請,法院要依照《訴訟費用交納辦法》規(guī)定的條件和流程進行審查與辦理,但是對于環(huán)境公益訴訟緩交訴訟費的審查標準,則把握得較為寬松;二是如果環(huán)境公益訴訟中原告只提出停止侵害、修復(fù)環(huán)境的訴訟請求,按照非財產(chǎn)型案件對待,如果同時提出生態(tài)賠償請求,才按照財產(chǎn)型案件收取訴訟費,根據(jù)案件標的額的比例收??;三是在訴訟環(huán)節(jié),由敗訴方承擔(dān)案件受理費、鑒定費、律師費等必要費用。截至目前,環(huán)境公益訴訟基本上是原告全部勝訴或者部分勝訴。調(diào)研發(fā)現(xiàn),諸多案例案件受理費數(shù)額均依據(jù)《訴訟費用交納辦法》第十三條規(guī)定計算得出,減交、免交情形罕見。對于其他訴訟費用,諸多案例表明,現(xiàn)行判決對其他訴訟費用的分配與《解釋》第二十二條規(guī)定之精神即由敗訴方承擔(dān)相一致。
三、域外立法
在美國,很大一部分環(huán)境公益訴訟是以集團訴訟的形式提起的。集團訴訟中的“風(fēng)險收費制”是一種頗具代表性的訴訟費用制度,在這種制度中,訴訟費用由律師預(yù)先墊付,如果案件敗訴,律師不能要求當事人支付其墊付的費用;但如果案件勝訴,律師除墊付的費用之外還能從當事人獲得的損害賠償金中獲得一定比例的報酬,且案件受理費、律師費和其他費用經(jīng)原告申請均可判決由敗訴方承擔(dān)。
在英國,最初只有檢察官才能作為環(huán)境公益訴訟的代表提起訴訟,基于檢察機關(guān)的國家機構(gòu)性質(zhì),檢察官提起的環(huán)境公益訴訟案件的訴訟費用由國家承擔(dān)。后來起訴資格放寬到普通公民和組織,英國設(shè)有專門的全國性訴訟援助制度,由政府出資建立訴訟費用援助基金會專司訴訟援助事務(wù),只要起訴人申請,經(jīng)基金會審查,認為起訴人確無能力支付訴訟費用,則可啟動基金進行援助。
德國的環(huán)境公益訴訟采取“利他團體訴訟”模式,并在團體訴訟制度中對于公益訴訟費用的承擔(dān)作了明確規(guī)定。其賦予為了某種公共利益目的而成立的團體訴權(quán),該團體必須有一定的資金,具有權(quán)利能力,其提起訴訟所花費的訴訟費用由該團體先行承擔(dān)。
總體而言,各國為了鼓勵公益組織和公民提起環(huán)境公益訴訟,大都通過法律規(guī)定了訴訟費用減免和激勵機制,促使公眾提高參與積極性。
四、對策建議
首先,關(guān)于案件受理費問題,建議可推廣貴州高院等法院的做法,即“環(huán)境公益訴訟的案件受理費,不需要原告預(yù)交,在結(jié)案后由敗訴的被告直接負擔(dān);原告敗訴的,人民法院一般應(yīng)決定免收案件受理費,惡意訴訟的除外”。在原告敗訴的情況下,免收訴訟費,既有法理上的正當性,又有立法上的支撐。由公益組織的非營利性及訴訟目的的公益性不難推導(dǎo)出其法理上的正當性,而最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》關(guān)于檢察院提起公益訴訟免交訴訟費用的規(guī)定,又為其提供了立法上的支撐。某種意義上來講,檢察院提起環(huán)境公益訴訟和公益組織提起環(huán)境公益訴訟,其訴訟目的本質(zhì)上是一致的,故可以借鑒該規(guī)定,免收敗訴原告訴訟費。其次,關(guān)于鑒定費問題,鑒定費問題可以多管齊下加以解決。一是可以根據(jù)《解釋》第十四條第二款規(guī)定:“對于應(yīng)當由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題,人民法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定”,由法院負責(zé)委托鑒定,從而減輕原告訴訟費用負擔(dān);二是從節(jié)約成本的角度考慮,也可直接聘請專家提供專家證言來作為定案依據(jù);三是依照《解釋》之規(guī)定判決由敗訴方承擔(dān)鑒定費;四是待條件成熟時,探索建立原告可申請從環(huán)境公益訴訟資金賬戶先行墊付鑒定費的工作機制。最后,關(guān)于律師費及其他必要費用問題,根據(jù)《解釋》判決敗訴方承擔(dān),在原告舉證證明的基礎(chǔ)上,合理運用法官自由裁量權(quán)確定具體數(shù)額,不宜簡單地以缺乏證據(jù)或者尚未支付律師費為由駁回原告請求。
如前所述,最高人民法院出臺的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第二十二條規(guī)定,檢察院提起公益訴訟免交訴訟費。這里規(guī)定的是免交而非緩交,檢察院代表國家公權(quán)力行使訴權(quán)通常體現(xiàn)在刑事案件中,在提起刑事公訴時不存在收取訴訟費的問題,但環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于民事訴訟,因而檢察院與公益組織提起公益訴訟的訴訟費交納應(yīng)當遵循同樣的規(guī)則,否則同一被告同一污染事實會由于發(fā)動公益訴訟主體的不同而出現(xiàn)訴訟費負擔(dān)上的差異,在邏輯上難以自洽,故無論是檢察機關(guān)還是公益組織起訴,均應(yīng)按照“原告(公益訴訟人)勝訴時由被告負擔(dān),敗訴時免交;鑒定費等必要費用由敗訴方負擔(dān)”的規(guī)則來確定訴訟費的承擔(dān)。同理,鑒于生態(tài)損害賠償訴訟與檢察院提起環(huán)境公益訴訟在所保護的法益、訴訟目的和訴訟主體等方面的相似性,其訴訟費收取也應(yīng)當按此辦理。
從長遠來看,借鑒域外經(jīng)驗,探索建立環(huán)境公益訴訟基金,使公益訴訟的各項合理訴訟費用得到保障,乃至對勝訴原告給予適當獎勵,同時鼓勵律師為環(huán)境公益訴訟提供法律援助,不失為促進環(huán)境公益訴訟良性發(fā)展的有效路徑。
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