江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民法院 曹杰

 

“兩法銜接”，即行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，是行政執(zhí)法與刑事司法形成合力的旨在防止和糾正以罰代刑、有罪不究的工作機制，該機制的構建是中共中央深化司法體制改革和工作機制改革的一項具體任務，對于打擊違法犯罪行為、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、加強社會管理、促進依法行政和公正司法，都具有重要意義。當前，行政執(zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)轉化問題、案件咨詢制度、走訪檢查制度、聯(lián)席會議制度、建立信息平臺互聯(lián)互通共享機制，都是“兩法銜接”機制的重要內(nèi)容。本文從“兩法銜接”機制的理論基礎和現(xiàn)實意義著手，在論證完善“兩法銜接”制度的構建有著扎實的理論支撐和迫切的現(xiàn)實意義基礎上，從完善相關立法和健全相關配套制度兩個層面，提出了可供借鑒的制度設計。

 

一、“兩法銜接”機制的理論基礎與實踐意義

 

（一）“兩法銜接”機制的理論支撐

 

一是權力制衡思想。權力的負面屬性決定了權力極易被濫用，為防止權力被濫用，需通過權力制衡權力的方式，將權力關進制度的牢籠。“兩法銜接”既體現(xiàn)了由不同權力機關來行使行政執(zhí)法權和刑事司法權的權力分立原則，也在一定程度上體現(xiàn)了二者之間要有銜接、有責任監(jiān)督對方銜接工作，從而確保行政法律和刑事法律統(tǒng)一正確實施的制衡思想。[1]

 

二是法律監(jiān)督思想。檢察機關作為我國的國家法律監(jiān)督機關，肩負著確保國家法律正確實施、維護國家法律統(tǒng)一和促進社會公平正義的神圣使命。2001年7月國務院通過的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確指出：“行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪，應當自覺接受人民檢察院和監(jiān)察機關依法實施的監(jiān)督”。面對行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法過程中對于涉嫌犯罪案件“有案不移”的現(xiàn)象，檢察機關有義務履行其法律監(jiān)督職責，加大對刑事立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。

 

三是行政犯罪雙重違法理論。何謂行政犯罪？即某行為既違反了行政法規(guī)范，情節(jié)嚴重，同時，因違法行為達到了一定程度的社會危害性，觸犯了國家的刑事法律，應受刑事制裁。行政犯罪的對行政法和刑法的雙重違法性屬性，使得行刑銜接機制的構建有其必要性和一定的法學理論支撐，從而防止對犯罪行為的放縱，滿足社會成員對安全和公正的需要。

 

（二）“兩法銜接”機制的實踐迫切性

 

“兩法銜接”機制起源于行政執(zhí)法機關打擊破壞市場經(jīng)濟秩序行為的力度不夠，由于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接力度不夠，對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督機制也不完善，加之受地方保護主義和部門利益的影響，行政機關在行政執(zhí)法過程中常常不移送涉嫌犯罪案件線索，以罰代刑，縱容犯罪。2011年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，此意見系統(tǒng)明確地對行政執(zhí)法機關、行政監(jiān)察機關和刑事司法機關在“兩法銜接”機制中的職責和工作程序作了詳細規(guī)定，這標志著“兩法銜接”工作邁上了一個新的臺階。但遺憾的是，“兩法銜接”制度規(guī)范普遍立法層級較低，至今仍停留在部門規(guī)章、地方規(guī)章和非規(guī)范性文件層面，缺乏國家立法的有力支撐，因此，當前推進“兩法銜接”機制工作的開張有其迫切的實踐性。

 

通過“兩法銜接”工作的推進，一方面有利于監(jiān)察部門、公安檢察機關及時發(fā)現(xiàn)和糾正以罰代刑等不法行為的發(fā)生，減少地方保護主義，提高執(zhí)法透明度，督促行政執(zhí)法機關依法行政、嚴格公正執(zhí)法；另一方面，通過進一步推進中央層面的立法和制度設計，對“兩法銜接”工作的責任主體、工作原則、職責分工、適用范圍、移送標準、運作程序等制定可操作性的細則，保障“兩法銜接”工作順利開展。

 

二、完善“兩法銜接”機制的立法

 

當前，“兩法銜接”機制在立法層面存在的問題主要在于，政策層面高、法治層級較低，制度剛性不足、權威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡，銜接機制的建立和運行事實上處于無序的狀態(tài)，進而導致已有的銜接機制大多停留在文件上、紙面上，空轉無效、運行乏力，實際成效大打折扣。[2]因此，在總結和提升“兩法銜接”工作機制建設和實踐經(jīng)驗的基礎上，通過制定明確具體、具有可操作性的規(guī)定，從立法上對其進行完善，實現(xiàn)“兩法銜接”的頂層設計，是目前“兩法銜接”工作需解決的燃眉之急。

 

（一）細化“兩法銜接”的對接程序

 

從操作層面上講，“兩法銜接”問題并不純粹是一個法理問題，更是一個法律實際問題。[3]因此，要真正真正實現(xiàn)執(zhí)法與司法領域的順暢銜接，真正地實現(xiàn)依法治國的目標，就必須構建一套健全的程序銜接機制。[4]雖然我國《行政處罰法》第22條明確規(guī)定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。”《刑事訴訟法》也規(guī)定了檢察機關對公安機關的立案監(jiān)督制度，但對涉嫌犯罪案件移送的具體問題仍缺乏可操作性的規(guī)定，導致在實踐中移送的隨意性很大。

 

一是規(guī)范案件移送程序。由于現(xiàn)行立法對諸如移送的條件、如何移送、移送的期限、移送的對接程序等均缺乏可操作性的規(guī)定，為了保證行政執(zhí)法與刑事司法銜接渠道的進一步暢通，應該將移送程序法定化，如移送的具體條件、如何移送、移送的期限、受移送的機關等都應當有可操作性的規(guī)定，以建立系統(tǒng)完備的案件移送制度，規(guī)范移送行為。

 

二是合理設定制裁種類，確保行政處罰與刑事刑罰責任形式的銜接。刑罰刑種與行政處罰則在結構上既要層次分明、輕重有別，又要連貫、銜接，但是，現(xiàn)行刑法的某些刑罰種類比行政處罰還輕，致使兩種處罰難以很好地銜接適用。如何平衡制裁種類中的罰款與罰金、沒收財產(chǎn)罰與沒收財產(chǎn)刑、人身自由罰與自由刑等問題，直接關系到兩法銜接的順利開展。

 

三是建立健全責任追究制度和激勵引導制度。一方面，健全責任追究制度是保障案件有效移送的關鍵。誠如有學者所言，“有既定的規(guī)則只是法治的一個方面，任何組織和個人都必須為其違反規(guī)則的行為承擔責任，是法治更為重要的應有之義；有規(guī)則而無責任追究機制，實等同于無法治。”[5]據(jù)此強化案件移送環(huán)節(jié)的責任追究，對于依法應當移送而不移送的人員應當依法追究責任。另一方面，建立激勵引導制度是保障案件有效移送的條件，“從某種意義上說，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制本身就是被銜接的行政機關和司法機關受到激勵而改進工作和自我完善的過程。”[6]因此，案件移送程序的核心問題是執(zhí)法人員和司法人員移送案件的積極性，通過目標激勵、示范激勵、榮譽激勵等正向激勵機制，可以實現(xiàn)有效的銜接。

 

（二）明確“兩法銜接”之證據(jù)轉化制度

 

證據(jù)是訴訟的核心，證據(jù)轉化制度是兩法銜接中的基礎性問題。兩法銜接之證據(jù)轉化制度是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的一個重要議題。2012年《刑事訴訟法》[7]的修改及配套司法解釋的出臺，使得兩法銜接之證據(jù)轉化制度在法律層面得到正式肯認。但由于行政證據(jù)、刑事證據(jù)兩類證據(jù)在性質、收集主體、收集方法、收集程序等諸多方面存有差異，行政證據(jù)不可直接轉化為刑事證據(jù)在刑事司法程序中運用。在司法實踐中，該制度仍然存在諸多尚待探討和解決的問題。

 

一是細化不同類型證據(jù)的轉化方式。建議通過立法的方式明確行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料作為刑事訴訟證據(jù)使用的具體操作方式和操作程序，并對實物證據(jù)和言詞證據(jù)的具體轉化方式做細致的區(qū)分。對于行政執(zhí)法過程中的物證、書證、視聽資料等實物證據(jù)，由于其具有較強的客觀性、穩(wěn)定性，不會因收集主體、收集方法、收集程序的不同改變其自身屬性，刑事司法機關無需重新收集，在對其進行形式上的合法性審查后，補辦相應手續(xù)即可直接調(diào)取作為刑事證據(jù)使用；對于證人證言、被害人陳述、被告人供述與辯解等言詞證據(jù)，由于其具有較強的主觀性，言詞陳述所反映的事實與案件真實情況是否相符，不僅取決于陳述人認識事物、表達事物的準確性，還會受證據(jù)收集的方式和程序的影響，所以對于言詞證據(jù)，原則上應重新收集、制作，但在被取證人意外死亡等特殊情形下，行政言詞證據(jù)可經(jīng)審查后一并轉化，但需與其他證據(jù)相互印證才可作為刑事證據(jù)使用。

 

二是拓展司法機關個案協(xié)助機制。在第一時間內(nèi)由公安、監(jiān)察機關共同對案件進行提前介入，及時指導行政執(zhí)法機關收集、固定證據(jù)，幫助完善證據(jù)收集程序，避免因時過境遷導致證據(jù)流失、公安機關無法立案，以更好地將檢察機關的監(jiān)督關口前移，切實增強監(jiān)督實效。對于某些線索比較明顯的行政涉罪案件，在掌握初步的涉罪線索后，行政執(zhí)法機關應及早通知司法機關介入。必要時，對于證據(jù)收集、保全等問題，提前向司法機關進行詢問和溝通。刑事司法機關應就案件定性意見、證據(jù)收集和轉化的建議及時作出回應，從而保證刑事訴訟活動的順利進行。

 

三、健全“兩法銜接”配套制度

 

（一）推進“兩法銜接”信息共享平臺建設

 

行政執(zhí)法機關與刑事司法機關的信息共享、信息溝通是“兩法銜接”工作開展的重要環(huán)節(jié)。網(wǎng)絡信息平臺的建立，一方面有利于強化行政執(zhí)法機關依法行政、嚴格公正執(zhí)法，遏制行政執(zhí)法過程中的地方和部門保護主義，避免出現(xiàn)以罰代刑的執(zhí)法偏差，提高行政執(zhí)法的透明度和公信力；另一方面，也有利于監(jiān)察機關、公安機關、檢察機關及時掌握行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的情況，主動發(fā)現(xiàn)案件線索，提出移送建議，從而減少工作銜接中的資源消耗。如何更好的推進信息共享平臺建設，確保案件及時發(fā)現(xiàn)、及時移交、及時立案，是亟需解決的問題。

 

一是完善案件信息錄入標準，以更好推進信息共享平臺建設。行政執(zhí)法信息錄入不到位，將導致信息共享平臺難以發(fā)揮其應有的作用。同時，由于各地采用的信息共享平臺的軟件標準不統(tǒng)一，使得全國聯(lián)網(wǎng)舉步維艱。除此之外，各部門的軟件及保密要求不同，致使平臺對接困難重重，如行政執(zhí)法機關信息網(wǎng)絡為秘密級，而司法機關的信息網(wǎng)絡為機密級，密級不同致使行政機關和司法機關的案件信息難以在用一個平臺共享。[8]對于信息錄入范圍，各地檢察機關應當結合本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以確定，做到全面監(jiān)督和有限監(jiān)督、普遍監(jiān)督和重點監(jiān)督相統(tǒng)一，突出監(jiān)督重點。筆者認為，對于案件信息的錄入，應當以行政處罰的立案、處理過程、決定和執(zhí)行信息為限，不能僅僅局限于行政處罰決定本身。

 

二是加強信息共享平臺管理，以促進平臺應用的常態(tài)化。平臺建成后，應當重點抓好信息平臺的管理工作，促進信息平臺管理應用的規(guī)范化和日?；?，確保其有效運行、有效利用，從而發(fā)揮信息平臺的實際效用。各聯(lián)網(wǎng)單位應當配備專人、專機進行操作，每周定時對平臺的錄入和使用情況進行檢查和監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關辦理涉嫌案罪案件后，應及時提醒操作員進行案件的網(wǎng)上流轉工作。

 

（二）完善“兩法銜接”監(jiān)督機制

 

根據(jù)有關司法解釋和規(guī)范性文件的要求，檢察機關在“兩法銜接”機制中的主要任務在于，及時發(fā)現(xiàn)、建議、監(jiān)督行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪的案件，并對立案環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，以此促進行政執(zhí)法活動和公安機關刑事立案活動的銜接。為督促行政執(zhí)法機關及時移送涉嫌犯罪案件，監(jiān)督公安機關依法立案偵查，應當充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用，在加強人權保障的同時，防止以罰代刑、有案不立、違法輕罰等損害國家利益和法律秩序的行政行為。

 

一是聚焦案件移送點，完善移送涉嫌犯罪案件的檢察抄備審查制度。行政機關向檢察機關抄送行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件移送書后，檢察機關應當及時作出審查，并對其中的涉嫌犯罪但尚未移送的案件提出移送建議，并出具《應當移送涉嫌犯罪案件意見書》，對于干預執(zhí)法、阻撓移送，構成犯罪的，依法查辦。

 

二是圍繞刑事立案點，加強對公安機關受理案件、立案偵查的監(jiān)督制度。公安機關在接到行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪案件，應當立案而不予立案的，檢察機關應當立即啟動立案監(jiān)督程序，通知公安機關依法立案，避免延誤偵查取證。

 

三是立足檢察一體化，進一步實現(xiàn)檢察權的合理配置。在對行政執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督的過程中，應當充分發(fā)揮檢察一體化機制的作用，上下一體，各業(yè)務部門通過分工合作，嚴格履行檢察職能，突出打擊重點，充分發(fā)揮批捕、起訴等職能作用，對于重大有影響的案件，上級檢察院應當及時予以指導、協(xié)調(diào)。同時，各相關部門應當建立信息通報制度，及時調(diào)查研究辦案過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，為切實提高辦案質量，實現(xiàn)監(jiān)督的法律效果和社會效果的統(tǒng)一，應堅持重大疑難復雜案件的請示、匯報制度，并在必要時予以共同研究、解決。

 

（三）健全“兩法銜接”聯(lián)席會議制度

 

2006年1月最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第10條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關對案情復雜、疑難，性質難以認定的案件，可以向公安機關、人民檢察院咨詢，公安機關、人民檢察院應當認真研究，在七日以內(nèi)回復意見。對有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)，需要公安機關參與、配合的，行政執(zhí)法機關可以商請公安機關提前介入，公安機關可以派員介入。對涉嫌犯罪的，公安機關應當及時依法立案偵查”。通過聯(lián)席會議制度，行政機關與公安、檢察機關建立起長效的聯(lián)系機制，在遇到重大問題時，即可高效、便捷地尋求公安、檢察機關的幫助，公安機關也可提前介入涉嫌刑事犯罪的案件，及時收集、固定證據(jù)，有利于刑事案件的偵破。

 

現(xiàn)有聯(lián)席會議制度存在松散性、階段性問題。各成員單位應當在政府主導下，每半年固定召開一次聯(lián)席會議，保障其長效性和常態(tài)化。認為有必要的，另可根據(jù)實際情況臨時召開。參加聯(lián)席會議的各個機關應通報各自工作基本情況，行政執(zhí)法機關可向司法機關通報單位時間內(nèi)的行政執(zhí)法案件統(tǒng)計情況，司法機關可向行政執(zhí)法機關通報已經(jīng)移送案件的處理情況，并可對工作中遇到的重大問題進行協(xié)商，就下一步的工作作出部署。

 

注釋：

 

[1]金園園：“打造信息共享平臺，深化‘兩法銜接’機制建設”，載《人民檢察》2013年第19期。

 

[2]練育強：“行刑銜接中的行政執(zhí)法邊界研究”，載《中國法學》2016年第2期。

 

[3]陳興良：“論行政處罰與刑罰處罰的關系”，載《中國法學》1992年第4期。

 

[4]周佑勇、劉艷紅：“行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究”，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2008年第1期。

 

[5]戢浩飛：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理性審視”，載《北方法學》2015年第5期。

 

[6]姜濤：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接——個制度性的審視框架》，北京大學出版社2008年版，第295頁。

 

[7]2012年修改的《刑事訴訟法》第52條第2款，進一步明確了行政證據(jù)在刑事訴訟中的轉化制度，“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可作為證據(jù)使用。”

 

[8]周林：“試論行刑銜接制度之完善”，載《法學雜志》2011年第11期。