行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配

 

江西省高級(jí)人民法院 萬進(jìn)福

 

隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，我國(guó)的行政公益訴訟制度逐漸從理論走向現(xiàn)實(shí)。雖然試點(diǎn)過程中已初步勾勒出行政公益訴訟基本制度的輪廓，但行政公益訴訟制度的構(gòu)建需要包括自起訴立案至裁判履行的一套完整的制度設(shè)計(jì)，配以特殊規(guī)則來滿足行政公益訴訟的要求和與傳統(tǒng)行政訴訟相銜接的規(guī)定。舉證責(zé)任分配作為其中的重點(diǎn)問題，不僅關(guān)系到案件事實(shí)的認(rèn)定，左右著裁判的結(jié)果，而且直接影響到行政公益訴訟功能的發(fā)揮和制度的命運(yùn)。

 

舉證責(zé)任的內(nèi)在構(gòu)成及其本質(zhì)

 

舉證責(zé)任法律制度的淵源最早可以追溯至羅馬法上“原告有舉證之義務(wù)”的原則。所謂舉證責(zé)任，是指當(dāng)事人雙方必須對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求和應(yīng)當(dāng)由自己舉證的事實(shí)提供證據(jù)加以證明，否則便承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)及不利證據(jù)后果的訴訟法律責(zé)任。舉證責(zé)任的核心內(nèi)容涉及兩點(diǎn)：一是指當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求和應(yīng)當(dāng)由自己舉證的事實(shí)有提供證據(jù)加以證明的義務(wù)，即“行為意義上的舉證責(zé)任”；二是指負(fù)有證明義務(wù)的一方當(dāng)事人如果不能提供證據(jù)加以證明則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)及不利證據(jù)后果，即“結(jié)果意義上的舉證責(zé)任”。其中，前者是一種無條件的、可以反復(fù)進(jìn)行并發(fā)生轉(zhuǎn)移的證明責(zé)任，后者是一種具有法定的單向性、不能發(fā)生轉(zhuǎn)移且屬于附條件的證明責(zé)任，后者是舉證責(zé)任的本質(zhì)。

 

行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配

 

正所謂“任何一制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意，則是斷無可疑的。”盡管與傳統(tǒng)行政訴訟在“私益”范圍監(jiān)督行政不同，行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)的是在“公益”領(lǐng)域督促依法行政，但其本質(zhì)上仍屬于行政訴訟，其舉證責(zé)任制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本原則即“舉證責(zé)任倒置”原則，不應(yīng)因行政公益訴訟起訴人舉證能力的不同而有所改變。行政公益訴訟舉證責(zé)任分配遵循“舉證責(zé)任倒置”原則，既有行政法基本原理的支撐也是實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值功能所需。

 

首先，行政法治原則是確立行政訴訟舉證責(zé)任分配的根本原則。行政訴訟確立“舉證責(zé)任倒置”原則，看似主要是因?yàn)樾姓鄬?duì)人的舉證能力不及行政機(jī)關(guān)而出于舉證公平的考慮而設(shè)置，但其實(shí)最根本的原因是行政法治原則的要求。行政訴訟起訴人舉證能力的強(qiáng)弱只涉及“行為意義上的舉證責(zé)任”對(duì)抗的強(qiáng)度，不能改變“結(jié)果意義上的舉證責(zé)任”后果的承擔(dān)，不能因?yàn)樾姓嬖V訟起訴人的舉證能力可能增強(qiáng)，而要求將“舉證責(zé)任倒置”原則改為“誰主張誰舉證”原則。這既不符合行政法治的要求，也不符合行政公益訴訟監(jiān)督行政的制度目的。

 

其次，行政公益訴訟舉證責(zé)任分配確立“舉證責(zé)任倒置”原則符合“最有利于客觀事實(shí)再現(xiàn)”原則。行政機(jī)關(guān)作出決定前對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、充分收集證據(jù)，即“先取證后決定”，是依法行政的基本要求。雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第三十三條賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟過程中調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，相較于其他起訴人，檢察機(jī)關(guān)也確實(shí)有較強(qiáng)調(diào)查取證的能力，但檢察機(jī)關(guān)等公益訴訟起訴人畢竟既不是行政行為相對(duì)人也不是有利害關(guān)系的第三人，難以獲得基于案件當(dāng)事人的親歷性才能獲取的案件全部信息。因此，只有遵循“舉證責(zé)任倒置”原則，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，才最有利于案件客觀事實(shí)的再現(xiàn)。

 

最后，確立“舉證責(zé)任倒置”原則是實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度價(jià)值功能的客觀要求。在行政程序中，無論是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定還是對(duì)結(jié)果的處理，無論是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益有利的行政行為還是不利的行政行為，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位。通過在行政訴訟程序中確立“舉證責(zé)任倒置”原則，一方面可以促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中注重證據(jù)的收集和程序的遵守，提高依法行政的意識(shí)和能力，防止行政恣意和權(quán)力妄為；另一方面更有利于檢察機(jī)關(guān)通過司法程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。如果在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配實(shí)行“誰主張誰舉證”的原則，不但會(huì)增加行政公益訴訟起訴人的舉證責(zé)任，嚴(yán)重影響他們提起公益訴訟的積極性，而且因行政機(jī)關(guān)對(duì)案件證據(jù)的獨(dú)占性控制，會(huì)造成絕大部分案件客觀上的舉證不能導(dǎo)致敗訴。因此，只有實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”，才能真正有效地發(fā)揮行政公益訴訟制度維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益以及促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政嚴(yán)格執(zhí)法的雙重功能，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)然價(jià)值，否則只能作為一種宣示性制度而存在。

 

行政公益訴訟舉證責(zé)任的具體分配

 

雖然行政公益訴訟因其本質(zhì)上屬于行政訴訟而應(yīng)當(dāng)遵循“舉證責(zé)任倒置”原則，但行政公益訴訟畢竟是不同于傳統(tǒng)行政訴訟的一種新型行政訴訟模式，其在舉證責(zé)任的具體分配上與傳統(tǒng)的行政訴訟既有相同之處也有著特殊的規(guī)則。

 

就行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟舉證責(zé)任具體分配的相同之處而言，總體上起訴人都應(yīng)當(dāng)就符合起訴條件等有關(guān)程序性的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，被告應(yīng)當(dāng)就被訴行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。詳言之，根據(jù)行政訴訟法第四十九條、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十五條第一項(xiàng)的規(guī)定，起訴人應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的證據(jù)材料主要包括以下內(nèi)容：（1）證明起訴人是適格的起訴主體的證據(jù)材料；（2）證明被訴行政行為存在的證據(jù)材料；（3）符合其他起訴條件的證據(jù)材料，如法定復(fù)議前置案件應(yīng)提供經(jīng)過復(fù)議的證明材料；（4）在不屬于被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)和原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的情形下，起訴被告不作為原告應(yīng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。根據(jù)行政訴訟法第三十四條、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)提供作出被訴行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，主要包括以下內(nèi)容：（1）有關(guān)被告職權(quán)依據(jù)的證據(jù)材料；（2）有關(guān)被訴行政行為程序方面的證據(jù)材料；（3）有關(guān)被訴行政行為所認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)材料；（4）作出被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。

 

行政公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)行政訴訟舉證責(zé)任具體分配的特殊規(guī)則主要表現(xiàn)在以下兩方面：

 

第一，起訴條件的證明方面，公益訴訟起訴人承擔(dān)的舉證責(zé)任重于傳統(tǒng)行政訴訟的起訴人。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十五條第二項(xiàng)、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十二條的規(guī)定，公益訴訟起訴人除了要求符合傳統(tǒng)行政訴訟一般的起訴條件外，還必須提供另外兩方面的證據(jù)材料：（1）國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料；（2）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的證據(jù)材料。該規(guī)定一方面可以通過發(fā)揮訴前程序的作用督促行政機(jī)關(guān)依法主動(dòng)履行法定職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益；另一方面可以防止因“濫訴”造成司法資源浪費(fèi)，以及避免因此導(dǎo)致對(duì)行政的過度干預(yù)。

 

第二，在涉及目標(biāo)“公益”與受損“公益”大小比較時(shí)，則要求被告應(yīng)對(duì)被訴行政行為的合法性和合理性進(jìn)行全面舉證。現(xiàn)實(shí)中行政行為對(duì)“公益”的損害既可能是因?yàn)椴缓戏ㄒ?，也可能是因?yàn)楹戏ǖ缓侠硪?。其中，前者可以通過對(duì)行政行為的合法性審查進(jìn)行保護(hù)，后一種情形則難以只通過合法性審查進(jìn)行救濟(jì)，特別是在某一合法行政行為意圖實(shí)現(xiàn)的“公益”小于因該合法的行政行為損害的“公益”時(shí)，只要求行政機(jī)關(guān)就合法性進(jìn)行舉證不能實(shí)現(xiàn)維護(hù)“公益”的目的，此時(shí)必須要求行政機(jī)關(guān)就被訴行政行為的合法性和合理性進(jìn)行全面舉證。

 

此外，因行政公益訴訟中起訴人不得提出行政賠償訴訟請(qǐng)求，有關(guān)行政賠償訴訟中有關(guān)舉證責(zé)任的規(guī)定不予適用。因?qū)嵺`中情況多樣，傳統(tǒng)行政訴訟中有關(guān)起訴期限舉證責(zé)任的規(guī)定，行政公益訴訟需要進(jìn)一步細(xì)化難以一概適用。

 

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