著力破解“送達(dá)難” 在細(xì)節(jié)處彰顯公平正義 

 

云南省高級人民法院院長 張學(xué)群 

 

隨著依法治國的全面推進(jìn)，人民群眾的法治觀念不斷增強(qiáng)，對司法工作有了更高的期盼，不僅關(guān)注法院的工作，更看重自身對公正的實(shí)際感受。在實(shí)踐中，除了一直以來倍受關(guān)注的執(zhí)行難之外，有一個更常見、更普遍、更容易被忽視的難題，并被人民群眾直觀地接觸到、感受到、體驗(yàn)到的，這就是“送達(dá)難”。

 

一、“送達(dá)難”帶來的危害

 

送達(dá)屬于審判輔助程序，一般不容易引起人們的重視和關(guān)注。但對于每個案件來說，送達(dá)又是實(shí)實(shí)在在的訴訟環(huán)節(jié)。特別是近年來，隨著案多人少矛盾和社會誠信缺失現(xiàn)象的進(jìn)一步加劇，送達(dá)中存在的種種問題逐漸暴露出來，并受到越來越多的關(guān)注。

 

1.損害當(dāng)事人訴權(quán)。高效、及時、準(zhǔn)確的送達(dá)是保障當(dāng)事人訴訟權(quán)益的程序基礎(chǔ)。從民事案件看，送達(dá)時間過長最直接的副作用就是一方當(dāng)事人趁機(jī)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或拖延訴訟，更為惡劣的是有的當(dāng)事人故意提供虛假送達(dá)地址，導(dǎo)致法院直接送達(dá)不能，轉(zhuǎn)而采用公告送達(dá)，并可能因此對被公告的受送達(dá)人訴權(quán)造成損害。在刑事案件中，被告人處于被羈押狀態(tài)，漫長的等待過程會在被告人的心中逐漸發(fā)酵為對司法公正的質(zhì)疑。一般情況下，刑事案件被告人對自己會被判處什么樣的刑罰是有心理預(yù)期的，除了個別冤錯案件外，一般不會對判決產(chǎn)生過于強(qiáng)烈的對抗情緒。但個別刑事案件送達(dá)過程過長，被告人拿到手上的是落款為幾十天甚至是幾個月前的裁判文書，就會引發(fā)被告人的不滿情緒，成為被告人不服法服判的重要因素。

 

2.影響審判進(jìn)程和訴訟效率。如果送達(dá)地址明確、送達(dá)行為規(guī)范、受送達(dá)人配合，送達(dá)本不應(yīng)成為占用大量訴訟資源的環(huán)節(jié)。但現(xiàn)實(shí)情況是，上述三個因素往往不能同時滿足，產(chǎn)生的后果就是審判進(jìn)程一拖再拖、一延再延。如因窮盡其他手段找不到受送達(dá)人就要登公告（公告期60天），訴訟期限就被延長了，法官不得不暫停訴訟進(jìn)程來完成送達(dá)，結(jié)果本可以用于辦案的時間卻花在了跑腿、找人、做筆錄上。當(dāng)訴訟進(jìn)程被延長，當(dāng)事人又不能客觀看待時，自然而然會發(fā)出“訴訟難，打官司煩”的感嘆，從而動搖對司法公正的信心。

 

3.導(dǎo)致案件程序問題。近年來，因送達(dá)問題導(dǎo)致判決被改判、撤銷，或因送達(dá)問題引發(fā)申訴鬧訪時有發(fā)生。如喬某房屋買賣合同糾紛案，在一審判決生效后進(jìn)入再審程序，某中院作出再審裁定認(rèn)為：原審法院在向被告郵寄送達(dá)開庭傳票時，地址欠詳未實(shí)際送達(dá)開庭傳票。在沒有窮盡所有直接送達(dá)手段，即公告送達(dá)，違反適用公告送達(dá)程序的法定條件，原審判決違反法定程序，可能影響案件正確判決。因此，撤銷原判并發(fā)回重審。這類因送達(dá)問題影響到裁判效力的案件，既造成了司法資源的浪費(fèi)，又導(dǎo)致了人民群眾對法院工作的不信任和不滿意。

 

二、“送達(dá)難”產(chǎn)生的原因

 

“送達(dá)難”問題的產(chǎn)生，是內(nèi)外因素相互交織、各種矛盾相互作用的結(jié)果。

 

1.內(nèi)源性因素。一是重視不夠。從法律規(guī)定上看，案件審判的審限規(guī)定極為嚴(yán)格，承辦法官也十分重視審限要求，但是審判輔助環(huán)節(jié)的規(guī)定卻較為寬泛，且送達(dá)工作多為法官助理、書記員承擔(dān)，有的法院送達(dá)工作是執(zhí)行局或法警隊(duì)干警承擔(dān)。由于一直以來對審判輔助人員管理的重視程度遠(yuǎn)不及對法官管理的重視程度，由此導(dǎo)致了有的案件在審判輔助環(huán)節(jié)上拖沓阻滯。在審判階段消失的“抽屜案”問題，悄然存在于審判輔助階段，特別是送達(dá)階段。二是案多人少矛盾突出。以云南法院為例，近年來受理案件數(shù)量平均增速在15%以上，2015年較上年同期更是陡升26.77%，達(dá)到43.4萬件的高點(diǎn)。昆明市、玉溪市的升幅分別達(dá)到33.88%和34.21%。而與此相對應(yīng)的是2015年云南全省法院人員增幅僅為2.32%，案多人少的矛盾進(jìn)一步加劇。與此相應(yīng)，送達(dá)工作量的增加與送達(dá)力量不足的矛盾也隨之加劇。三是送達(dá)工作管理有待加強(qiáng)。一方面，送達(dá)工作的內(nèi)部管理精細(xì)化程度不夠。在各級法院成立審管辦以后，對審判流程的監(jiān)督大大加強(qiáng)，但對審判輔助流程的監(jiān)督還較為薄弱，有的法院內(nèi)部還缺乏對審判全流程節(jié)點(diǎn)和送達(dá)工作流程的精細(xì)化管理和行之有效的監(jiān)督，對審判輔助環(huán)節(jié)的管理較為粗放。另一方面，還存在送達(dá)機(jī)制銜接不暢問題。送達(dá)不僅涉及法院部門間的協(xié)調(diào)配合，還涉及上下、平級法院間的協(xié)調(diào)配合。如委托送達(dá)因?yàn)樯婕安煌瑢蛹?、不同部門在不同環(huán)節(jié)對送達(dá)進(jìn)行協(xié)作，所以稍有不慎，就會出現(xiàn)送達(dá)銜接不暢。

 

2.外源性因素。一是當(dāng)事人送達(dá)地址不清。立案時，入口信息不準(zhǔn)確，原告提供不出被告的詳細(xì)住址和聯(lián)系方式，且又無法找到被告，或是原告雖然提供了被告住址，但被告已不在此居住且聯(lián)系方式已改變等情況時有發(fā)生。當(dāng)事人住所地因城市規(guī)劃、職業(yè)變化、拆遷、搬遷等出現(xiàn)變化，實(shí)際居住地與身份證登記的地址不一致的情況也時有發(fā)生。這些情況都導(dǎo)致了送達(dá)工作困難。二是當(dāng)事人對送達(dá)工作不配合。實(shí)踐中，部分當(dāng)事人出于逃避承擔(dān)法律責(zé)任的動機(jī)，拒不簽收訴訟文書或故意躲避送達(dá)，以此拖延訴訟進(jìn)程。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大等原因，一些借款人無力償還，主動選擇逃避訴訟成了此類案件送達(dá)的難題。此外，人身損害案件和勞動爭議案件中被告人往往由于缺乏償債能力而躲避等原因，也增加了送達(dá)難度，影響了法院正常的審判活動。

 

三、破解“送達(dá)難”的對策措施

 

“送達(dá)難”是審判細(xì)節(jié)處的“病灶”，既要果斷出手，重點(diǎn)解決，又要綿綿用力，久久為功。

 

1.高度重視破解“送達(dá)難”問題

 

送達(dá)作為訴訟的重要程序環(huán)節(jié)，是人民群眾直接體驗(yàn)到法院工作的神經(jīng)末梢，可以帶給人民群眾對法院工作最直觀的感受。送達(dá)工作應(yīng)引起高度重視，形成一股從上到下、從里到外做好送達(dá)工作的強(qiáng)大合力，真正讓人民群眾在每一件案件的細(xì)節(jié)處體驗(yàn)到司法的人文關(guān)懷、感受到公平正義。

 

2.創(chuàng)新多元化送達(dá)模式

 

一是組建專業(yè)化隊(duì)伍集中精準(zhǔn)解決個案難題。集中送達(dá)實(shí)質(zhì)是通過在法院內(nèi)部建立專業(yè)化團(tuán)隊(duì)來承擔(dān)送達(dá)工作，主要適用于在受送達(dá)人躲避及不配合的情況下，對通知來院領(lǐng)取、電子送達(dá)、郵寄送達(dá)等方式無法送達(dá)且不適合轉(zhuǎn)交、委托送達(dá)的訴訟文書。集中送達(dá)的模式可采取主審人團(tuán)隊(duì)、小組送達(dá)（小集中）的模式，也可從合理配置審判資源的角度出發(fā)，采用全院統(tǒng)一送達(dá)（大集中）的模式。

 

二是探索借助外部力量協(xié)助送達(dá)。發(fā)揮郵寄專遞的重要作用。建立健全與郵政管理部門的工作聯(lián)動，制定有效機(jī)制，細(xì)化郵件交接流程，提高投遞人員業(yè)務(wù)能力，使郵寄送達(dá)發(fā)揮更大作用。調(diào)動人民陪審員的積極性。借助人民陪審員與人民群眾聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，充分調(diào)動他們在協(xié)助開展送達(dá)工作上的有利因素，通過合理方式讓他們參與開展送達(dá)工作。借網(wǎng)格化社會管理的力量。隨著網(wǎng)格化社會管理體系的建立與完善，社會管理更加規(guī)范和精細(xì)，可主動向當(dāng)?shù)卣ㄎ瘓蟾妫瑺幦≈С?，借力網(wǎng)格化管理體系提高送達(dá)工作效率。探索運(yùn)用社會力量參與送達(dá)。采取有效方式，依法引入社會力量參與送達(dá)工作，切實(shí)破解“送達(dá)難”。尋求基層組織協(xié)助。充分發(fā)揮基層組織作用，與基層組織建立起有效的工作聯(lián)動機(jī)制，應(yīng)用基層組織力量協(xié)助開展送達(dá)工作。

 

3.全面推行送達(dá)地址確認(rèn)制度

 

一是完善當(dāng)事人簽署送達(dá)地址確認(rèn)書制度。由當(dāng)事人填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，根據(jù)當(dāng)事人確認(rèn)的送達(dá)地址進(jìn)行送達(dá)，是解決民事案件“送達(dá)難”的重要手段。法院應(yīng)在立案階段切實(shí)把好入口關(guān)，引導(dǎo)當(dāng)事人準(zhǔn)確、規(guī)范、完整地填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，在審判、執(zhí)行過程中，采取有效措施全面落實(shí)送達(dá)地址確認(rèn)制度，并對該制度的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤問效。

 

二是推動民事訴前送達(dá)地址確認(rèn)機(jī)制的推廣和運(yùn)用。送達(dá)地址確認(rèn)制度在審判實(shí)踐中面臨的問題是，部分案件中當(dāng)事人拒不到法院應(yīng)訴，拒不簽署送達(dá)地址確認(rèn)書，也不提供送達(dá)地址，在此情況下，送達(dá)地址確認(rèn)書很難形成。為解決此問題，在最高人民法院近期出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》明確規(guī)定“當(dāng)事人在糾紛發(fā)生之前約定送達(dá)地址的，人民法院可以將該地址作為送達(dá)訴訟文書的確認(rèn)地址”。對此，人民法院可發(fā)揮司法能動作用，將送達(dá)關(guān)口前移，對易發(fā)生訴訟紛爭的領(lǐng)域或行業(yè)，通過召開新聞發(fā)布會、聯(lián)席會議或發(fā)出司法建議等方式宣傳、引導(dǎo)、推動相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)重視訴前地址確認(rèn)工作，提前應(yīng)對，以便進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)后提高送達(dá)效率。該項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)用將對提高金融借貸類案件訴訟效率起到重要作用，同時，隨著此項(xiàng)機(jī)制的公眾知悉度提高，該機(jī)制還可以更廣泛運(yùn)用到各類民事活動中，從而提高民事案件送達(dá)工作效率。

 

4.依靠信息化手段提高送達(dá)效率

 

一是完善和推廣電子送達(dá)。電子送達(dá)是未來開展送達(dá)工作的重要方式。要充分運(yùn)用各類電子平臺，為愿意接受電子送達(dá)的受送達(dá)人提供安全、高效、便捷的電子送達(dá)服務(wù)。并通過多渠道宣傳引導(dǎo)，增進(jìn)受送達(dá)人對電子送達(dá)的接受度，充分發(fā)揮電子送達(dá)的作用。

 

二是利用網(wǎng)絡(luò)公告提升公告送達(dá)質(zhì)效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十八條規(guī)定：“公告送達(dá)可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以在報紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告，發(fā)出公告日期以最后張貼或者刊登的日期為準(zhǔn)。對公告送達(dá)方式有特殊要求的，應(yīng)當(dāng)按要求的方式進(jìn)行。公告期滿，即視為送達(dá)”。要根據(jù)實(shí)際情況因地制宜應(yīng)用好現(xiàn)有法律規(guī)定，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)公告成本低、速度快、受眾廣等優(yōu)勢，有效節(jié)約司法成本，提高公告送達(dá)工作質(zhì)效。

 

5.完善制度層面的定位和規(guī)則

 

一是建章立制，認(rèn)真執(zhí)行送達(dá)工作相關(guān)規(guī)定。送達(dá)工作作為一項(xiàng)實(shí)操性、事務(wù)性工作，民事訴訟法及司法解釋主要在原則性和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。在實(shí)踐中，面對具體的工作細(xì)節(jié)，還需要進(jìn)一步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。要根據(jù)實(shí)際工作需求，制訂合理的送達(dá)工作流程和規(guī)范，并配合制訂相應(yīng)的送達(dá)工作通報制度、考核機(jī)制和獎懲機(jī)制，獎優(yōu)罰懶，有效調(diào)動送達(dá)工作人員積極性。

 

二是通過立法修訂，健全完善送達(dá)法律規(guī)定?？梢钥紤]縮短公告的期限。公告期長短對增進(jìn)送達(dá)效果不明顯，能否有效送達(dá)主要在于公告方式的知悉度。綜合衡量和考慮實(shí)際情況，適當(dāng)縮短公告時間是解決“送達(dá)難”的可行之策。擴(kuò)充電子送達(dá)文書種類。電子送達(dá)90%以上都是受理通知書、舉證通知書、廉政監(jiān)督卡等程序性文書，而判決書、調(diào)解書等實(shí)體類文書是不被允許的，這在很大程度上限制了電子送達(dá)的使用，更造成很多重復(fù)勞動，這與大力倡導(dǎo)電子送達(dá)提高送達(dá)效率的初衷不符，可對電子送達(dá)文書種類作適度擴(kuò)張。

 

送達(dá)作為一項(xiàng)重要的訴訟程序，對訴訟的順利開展，當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)和裁判結(jié)果的實(shí)體公正都有著重要意義。關(guān)于如何全面加強(qiáng)和改進(jìn)送達(dá)工作，云南高院近期制定了系列文件，并出臺相應(yīng)保障措施，在這方面作了積極探索。這些舉措的效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，但每做好一件有利于送達(dá)的工作，就可以為公正司法增添一份力量和光彩，就可以讓人民群眾對司法公正有更多的獲得感，就可以為法治中國建設(shè)添一塊磚加一片瓦，讓人民群眾在案件的細(xì)節(jié)處感受到公平正義。