司法改革背景下基層法院的困境與應(yīng)對 

 

武漢大學(xué)法學(xué)院教授 張素華

 

要讓每一個(gè)案件的當(dāng)事人在每一個(gè)案件中感受到司法公平與正義，基層法院的案件審判質(zhì)量直接關(guān)乎這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但基層法院案件審判質(zhì)量的高低又與其生存狀態(tài)緊密相連。筆者經(jīng)組織安排，曾到基層法院掛職副院長一年，這一年正是司法改革風(fēng)起云涌之際，加上經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀，各類金融案件和借貸糾紛蜂擁而至。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因多重因素的疊加，各地基層法院的受案比例大幅飆升。同時(shí)訴訟服務(wù)中心的組建也需要從各庭抽調(diào)人手，令各業(yè)務(wù)庭勉強(qiáng)應(yīng)付。與此同時(shí)由于辦案壓力大，工作量在不斷加大的同時(shí)又面臨著人員的流失?；鶎臃ㄔ簲?shù)量眾多，案件量巨大，涉及的當(dāng)事人廣泛，司法改革的成效能否在基層法院得到體現(xiàn)，是判斷司法改革是否成功的重要標(biāo)志之一。因此司法改革過程中也必須正視基層法院的困境。

 

據(jù)近一年在基層法院的體驗(yàn)和調(diào)查，筆者認(rèn)為目前基層法院面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，審判力量短缺，能夠獨(dú)立勝任審判任務(wù)的中堅(jiān)力量非常有限，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，大多數(shù)法官都已經(jīng)年近50歲甚至50多歲接近退休。近幾年來招考進(jìn)來的新進(jìn)人員能夠獨(dú)立承辦案件的有限。第二，由于基層法院待遇不盡如人意，職級(jí)晉升通道有限，在外界諸多誘惑或者迫于生計(jì)，許多優(yōu)秀法官選擇離開，進(jìn)一步加劇了法院人才的流失，如何穩(wěn)定現(xiàn)有的法官隊(duì)伍是基層法院不得不面對的現(xiàn)實(shí)。第三，法官面臨的壓力巨大。既有眼前的審判績效考核，也有未來不確定的法官終身責(zé)任制的緊箍咒，同時(shí)還要直面裁判結(jié)果的社會(huì)效應(yīng)以及來自各方的隱形施壓。第四，基層法院受困于大量的瑣碎事務(wù)性工作，使得審判效率大大降低?；鶎臃ㄔ鹤鳛榘讣粚?，必須查清案件事實(shí)，案件事實(shí)的認(rèn)定除了依賴當(dāng)事人舉證以外，職權(quán)主義的法治傳統(tǒng)使得法院還擔(dān)負(fù)著許多依職權(quán)取證的職責(zé)。另外，當(dāng)前困擾基層法院的另一個(gè)重要困境就是送達(dá)，當(dāng)事人故意躲避的情形下，一份法律文書需要?dú)v經(jīng)多次斗智斗勇的圍追堵截才能成功送達(dá)。如果不窮盡一切手段就公告送達(dá)又將面臨程序錯(cuò)誤而被發(fā)回重審，發(fā)回重審率又將直接關(guān)涉到審判績效的考核。如此種種，使得基層法院的法官將精力不得不耗費(fèi)在這些程序性事項(xiàng)上。

 

筆者認(rèn)為，直面困境，借司法改革之契機(jī)，應(yīng)采取如下幾個(gè)方面的措施予以應(yīng)對：

 

第一，優(yōu)化法院人力資源配置。推行和完善法官員額制度，是實(shí)現(xiàn)法官精英化、專業(yè)化不可缺少的前提條件，也是司法改革的核心內(nèi)容。根據(jù)中央司改方案，法官員額為不超過本院政法編人員的39%，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)非發(fā)達(dá)地區(qū)的受案比例相差高達(dá)200倍，同樣的員額比例將使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案多人少的矛盾更加突出。法官員額制必須與所轄區(qū)域案件受理量相適應(yīng)，才能從根本上解決案多人少的矛盾。建立科學(xué)、高效的員額法官使用和配置機(jī)制，以及如何以法官員額制為核心進(jìn)行法院人力資源優(yōu)化配置將是破解基層法院困境的突破口。法院人力資源的優(yōu)化配置又是以不同類型案件法官合理工作量的測算為基礎(chǔ)的，因此，每個(gè)基層法院都應(yīng)針對本院受理案件的實(shí)際情況，合理測算法官的合理工作量，優(yōu)化人力資源配置，實(shí)現(xiàn)以案定員、動(dòng)態(tài)調(diào)整、科學(xué)考核，才能解決案多人少的矛盾，緩解基層法院法官的壓力。

 

第二，建立一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的司法輔助人員隊(duì)伍，讓以法官為中心的資源配置模式最大化地發(fā)揮邊際效應(yīng)。眾所周知，基層法院受困于大量的非審判性事務(wù)，需要一支強(qiáng)有力的司法輔助人員隊(duì)伍為法官專司審判提供強(qiáng)力保障。由于案件量逐年增長，一些法院不得不通過招錄雇員或勞務(wù)派遣增加法官助理和其他司法輔助人員，專業(yè)素質(zhì)難以保證，而且隊(duì)伍不穩(wěn)定，許多進(jìn)步快的優(yōu)秀的司法輔助人員由于職業(yè)晉升通道有限，或因待遇欠佳等原因而離職，人員流失嚴(yán)重。因此，我國亟須建立專門的司法輔助人員管理制度，對司法輔助人員設(shè)置明確的選任條件，同時(shí)輔之以明確的晉升通道和未來去向，規(guī)范司法輔助人員的職責(zé)范圍，保證司法輔助人員的穩(wěn)定性和能力的提升。

 

第三，以權(quán)利屬性為依據(jù)區(qū)分審判事務(wù)與輔助事務(wù)，以法官員額為核心搭建審判團(tuán)隊(duì)。對于審判權(quán)而言，核心就是庭審和裁判，而其他的如調(diào)查取證權(quán)、調(diào)解權(quán)及其他程序性、事務(wù)性權(quán)力，則屬于審判權(quán)的外圍。明確權(quán)力的性質(zhì)為審判團(tuán)隊(duì)的分工提供了充分的合法性基礎(chǔ)，即審判輔助人員可以分擔(dān)不屬于判斷權(quán)性質(zhì)的司法權(quán)。法官好比審判組合的“頭”，指揮和調(diào)動(dòng)著法官助理、書記員這兩只“手”和“腳”開展工作，實(shí)踐中“手”和“腳”的數(shù)量可根據(jù)法官的業(yè)務(wù)能力、案件數(shù)量和工作量的大小進(jìn)行變動(dòng)和調(diào)配，以提升審判效率。

 

第四，建立防止法官濫用權(quán)力的有效機(jī)制，注重協(xié)調(diào)法官的個(gè)人利益。司法公正說到底是法官公正，沒有公正的法官絕無公正的判決。因此，司法改革應(yīng)緊緊抓住如何確保法官公正這個(gè)龍頭。已經(jīng)開始的法院去行政化、去地方化的改革，致力于為法官提供獨(dú)立審判的制度環(huán)境，以期最大限度地解除法官公正審判的后顧之憂。這一改革能否取得預(yù)期的司法公正效果，取決于能否控制法官腐敗。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這同樣適用于法官權(quán)力。賦予法官獨(dú)立審判的權(quán)力必須同時(shí)建立防止法官濫用權(quán)力的機(jī)制，否則，審判獨(dú)立將導(dǎo)致更為普遍、更為嚴(yán)重的司法不公、司法腐敗。在這個(gè)問題上，只有法官的錯(cuò)案追究這樣的事后控制是不夠的，必須有相應(yīng)的針對法官個(gè)人利益的預(yù)防機(jī)制，防患于未然，比如法官的晉升評價(jià)機(jī)制和路徑相對獨(dú)立，讓法官無后顧之憂，同時(shí)提升待遇，令其不必過于糾結(jié)于個(gè)人得失，更加尊重法官職業(yè)等。