審判權(quán)、審判管理權(quán)及審判監(jiān)督權(quán)的分立與制衡  

 

云南省高級(jí)人民法院副院長 田成有

 

最高人民法院“四五”改革綱要提出:“完善以審判權(quán)為核心,以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”從理論層面和實(shí)踐把握上明確了這三種權(quán)力的不同性質(zhì)和價(jià)值取向,為全面推進(jìn)司法改革指明了方向,提供了遵循。在司法實(shí)踐中,審判權(quán)、審判管理權(quán)及審判監(jiān)督權(quán)存在一定的混同與交叉,其功能、外延也并不是非常清晰、明確。司法責(zé)任制改革推進(jìn)后,還權(quán)、追責(zé)于合議庭,審判管理權(quán)的科層取向與審判權(quán)的專業(yè)取向沖突明顯,審判監(jiān)督權(quán)如何規(guī)范行使,在認(rèn)識(shí)和理解上還比較模糊。三權(quán)之間如何分立與制約成為一個(gè)值得探索需要搞明白、弄清醒的大問題。

 

讓審判權(quán)行使更加嚴(yán)格規(guī)范

 

審判權(quán)是法律賦予法院、賦予法官的最為神圣、最為崇高的國家權(quán)力,是代表國家維護(hù)正義、實(shí)現(xiàn)法治的司法權(quán)力,是法院在司法過程中最根本、最核心、最專屬的法定權(quán)力。法律賦予法院、法官,依法獨(dú)立公正進(jìn)行審判,為實(shí)現(xiàn)司法公正,享有不受任何干預(yù)、不受任何指令的自由。

 

在審判權(quán)運(yùn)行鏈條中,院庭長是比較重要的角色。一方面,院庭長作為法律規(guī)定的審判組織負(fù)責(zé)人,負(fù)有監(jiān)督把關(guān)案件質(zhì)量的責(zé)任；另一方面,院庭長不參加審理,直接審批法官將裁判的文書,又違背了審判獨(dú)立、親歷和公開的原則,造成了“審理者不裁判、裁判者不審理”的程序倒掛,法官獨(dú)立辦案的主體地位沒有得到尊重和體現(xiàn)。如果案件審理裁決的效力不是來源于法官的獨(dú)立擔(dān)責(zé),而是取決于院庭長自身的管理權(quán),取決于其行為作風(fēng)、工作方式等,必然影響到法官的積極性,權(quán)責(zé)不清、沒人負(fù)責(zé)的后果必然影響到案件的質(zhì)量。

 

司法權(quán)是判斷權(quán),只有在不受影響,不被干擾的情況下所作的判斷,才可能是在程序和實(shí)體意義上都公正的裁決。司法裁判活動(dòng)是追求正義的發(fā)現(xiàn)過程,必須受到確保正義程序和責(zé)任的約束。案件肯定有是非曲直,裁判應(yīng)當(dāng)有人負(fù)責(zé)。層級(jí)化的決策方式不符合審判活動(dòng)的基本特性和內(nèi)在規(guī)律,裁判文書審核簽發(fā)權(quán)一旦變成指令定案權(quán),就難以實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判”的價(jià)值追求。不審判,不配叫做法官,審判了,不獨(dú)立擔(dān)責(zé),也不配當(dāng)法官,這都不符合司法規(guī)律。因此,司法改革的一個(gè)重要方面,就是實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的回歸,讓法官名副其實(shí)地專司審判,“叫停”或廢除裁判文書由院庭長審核簽發(fā)制度,讓法官敢于自主審判、獨(dú)立行權(quán),讓法官敢于對自己的案件負(fù)責(zé)到底。

 

法院遴選工作完成后,意味著法院挑選出一批能勝任、能負(fù)責(zé)的法官來辦案。如果對選出的法官還不放心、不分手,證明遴選改革是不成功的、不徹底的,是走形式的。既然授予了法官職權(quán),就應(yīng)當(dāng)推定其具備履職能力,“用人勿疑、疑人不用”是對法官的不信任、不分心、不分手,法官就永遠(yuǎn)無法成長起來,成熟起來。不獨(dú)立,讓裁判者負(fù)責(zé)就無法實(shí)現(xiàn)。

 

讓審判管理權(quán)運(yùn)行更加嚴(yán)密科學(xué)

 

當(dāng)然,法官獨(dú)立審判不等于不要管理,院庭長不再享有審批權(quán),并不代表其對案件的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理,可以擱置或放棄。司改后,很多院庭長不太明確如何履行管理職能,害怕管理過頭影響了審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行,害怕管理不力承擔(dān)失職。審判權(quán)是重要的權(quán)力,對審判權(quán)的監(jiān)督管理,是確保審判權(quán)公正、高效運(yùn)行的重要保障。“去行政化”不等同于“去管理”“去行政化”只是要改變傳統(tǒng)行政化的管理方式,而不是取消院庭長的管理職責(zé)。

 

審判管理權(quán)本質(zhì)上是一種行政管理權(quán),它的目的只有一個(gè),就是服務(wù)好、保障好法官審判權(quán)的正確行使,確保審判活動(dòng)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。審判權(quán)是目的,管理權(quán)只是方法和手段,管理權(quán)必須尊重審判權(quán),不得侵犯法官審判權(quán)的獨(dú)立性,不得干涉?zhèn)€案的審判過程和審判結(jié)果,或者說管理權(quán)只是保障權(quán),而不是凌駕于審判權(quán)之上的高位權(quán)。

 

司改的重要方面是規(guī)范司法自由裁量權(quán)統(tǒng)一行使,對審判活動(dòng)的管理權(quán)進(jìn)行清晰界定,規(guī)范管理,把每一項(xiàng)司法權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里,不能發(fā)生管理權(quán)被侵占、被束縛或利用管理權(quán)來分割、放縱審判權(quán)的情況。從傳統(tǒng)的管理模式中走出來,要在理念上有轉(zhuǎn)變。一、從“著重監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變到“直接辦案并重”。管理不是管控,而是以身作則,率先垂范,今后,管理的層級(jí)要下移,院庭長參加庭審要形成常態(tài),讓院庭長的管理角色讓位于帶頭辦案并且是帶頭承辦重大、敏感、疑難、復(fù)雜、新類型等案件；二、從“無限擴(kuò)大”轉(zhuǎn)變到“有限限定”。通過建立“權(quán)力清單”,以列舉的方式將管理的范圍、內(nèi)容予以明確、具體、限定,嚴(yán)格控制在職責(zé)和權(quán)限的范圍內(nèi)；三、從“層級(jí)化”轉(zhuǎn)變到“扁平化”。從審判資源的配置入手,將過去管理主體的多元化、層級(jí)的多層次逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;扁平化”的監(jiān)督管理；四、從“無痕”轉(zhuǎn)變到“全程留痕”,做到全程有據(jù)可查；五、從“直接”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;間接”。院庭長不能直接替代和影響合議庭獨(dú)立作出裁判,而是通過個(gè)案信息、類案信息、整體審判信息來完成研判、統(tǒng)籌、決策,即院庭長的管理權(quán)應(yīng)著力放在審判質(zhì)效的宏觀把握上,對庭審質(zhì)量的全面了解；放在強(qiáng)化審判節(jié)點(diǎn)的控制和對審判環(huán)節(jié)的監(jiān)督上,抓住審判工作中出現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題,發(fā)現(xiàn)和糾正合議庭成員怠于履職的行為,提出改進(jìn)措施和意見。

 

目前的責(zé)任制改革,要防止院庭長管理監(jiān)督權(quán)的失控、旁溢；防止由過去“相對高度收權(quán)、統(tǒng)權(quán)”走向“放權(quán)、松權(quán)”之后,急轉(zhuǎn)直下案件質(zhì)效大起大落,大打折扣；防止重蹈過去那種“一管就死,一放就松”的毛病重演,解決傳統(tǒng)管理方式管不了、管不到、管不好的問題。

 

首先,建立健全質(zhì)量效率評估、案件評查、流程管理、考核獎(jiǎng)懲、監(jiān)督指導(dǎo)等一系列審判管理制度,認(rèn)真落實(shí)制度,做到制度面前人人平等,按章辦事、令行禁止,違章必究、逾矩必罰,院庭長對案件的指導(dǎo)與監(jiān)督,不能成為個(gè)人試圖對裁判結(jié)果發(fā)生影響或者取代的借口和機(jī)會(huì)。

 

其次,依托信息化手段,通過科學(xué)的分類和統(tǒng)計(jì),對能夠量化的質(zhì)量、效率和效果因素進(jìn)行科學(xué)量化,推進(jìn)信息技術(shù)在排期開庭、質(zhì)量評估、審判流程、檔案管理、績效考評等方面的應(yīng)用,減少人為因素所導(dǎo)致的管理不規(guī)范、不公開、不公平現(xiàn)象,讓所有可能影響裁判結(jié)果的事實(shí)、理由都必須經(jīng)過程序的過濾、檢驗(yàn)。

 

讓審判監(jiān)督權(quán)更加嚴(yán)明有效

 

審判權(quán)的“獨(dú)立”行使不等于“孤立”行使,“任意”行使。任何權(quán)力都有被濫用的可能,都必須毫無例外地接受監(jiān)督。

 

審判權(quán)是法官自由裁量權(quán),審判權(quán)在本質(zhì)上排斥不當(dāng)干預(yù)的同時(shí),還具有先天性過于自由化、過于獨(dú)立和過于強(qiáng)大的傾向,一旦失去監(jiān)督,審判權(quán)就容易過于膨脹,甚至走上武斷、擅斷,更需接受監(jiān)督。加之,一線辦案的法官,整體司法能力良莠不齊,面對一些疑難、復(fù)雜、重大的案件時(shí)還會(huì)力不從心、力有不逮,有必要由司法能力更強(qiáng)、司法經(jīng)驗(yàn)更為豐富的院庭長從案件質(zhì)量管控的角度對案件進(jìn)行“把關(guān)”。這種必要還在于院庭長的監(jiān)督權(quán)本身既是一種職權(quán),更是一種職責(zé)。權(quán)力無真空,院庭長的監(jiān)督,法官或合議庭不得拒絕。若怠于行使監(jiān)督,導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的,院庭長還要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

 

實(shí)踐中,監(jiān)督很多,但效果不好,如何讓審判監(jiān)督權(quán)更有成效?

 

首先,監(jiān)督權(quán)只能針對特定案件、重大情形才能啟動(dòng),涉及群體性糾紛,可能影響社會(huì)穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的；與本院或者上級(jí)法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的。非上述四種情形,院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)保持靜默,不可隨意監(jiān)督,否則,有可能對法官的獨(dú)立審判權(quán)造成某種妨害。在上述四種情形之外,皆應(yīng)由法官獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案。

 

嚴(yán)格說來,監(jiān)督權(quán)是一種審核權(quán),而不是審批權(quán)。院庭長有權(quán)要求法官報(bào)告案件進(jìn)展和評議結(jié)果,即對案件進(jìn)行審核,但院庭長并不能直接決定案件,其即使有異議,也無權(quán)改變,更不得指令法官按自己的意見辦,而只能將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審委會(huì)討論決定。因此,院庭長的監(jiān)督權(quán)是一種程序啟動(dòng)權(quán),而非實(shí)體處分權(quán),即在與法官意見相左的情況下,啟動(dòng)專業(yè)法官會(huì)議、審委會(huì)討論案件,最終決定案件的是審判委員會(huì)。

 

監(jiān)督要管用、有效。必須消除監(jiān)督權(quán)自發(fā)行使、各自為政的狀態(tài),把院庭長行使監(jiān)督權(quán)的行權(quán)流程、監(jiān)督建議的時(shí)間、內(nèi)容、處理結(jié)果等在案卷和辦公平臺(tái)上全程留痕,實(shí)現(xiàn)整個(gè)過程全透明,以此作為事后評判院庭長是否不當(dāng)行使審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)以及是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。

 

其次,探索新型的監(jiān)督模式。法官職業(yè)是一份需要尊重和維護(hù)的崇高職業(yè),每一位法官都要有接受監(jiān)督的意識(shí),不允許游離在監(jiān)督之外,要讓監(jiān)督成為一種習(xí)慣,一種自覺,回避、排斥監(jiān)督,逃避、躲避監(jiān)督,遲早是要出問題的,現(xiàn)行體制下,有權(quán)監(jiān)督法官的部門繁多,不分事項(xiàng)內(nèi)容,各個(gè)部門一哄而上,無休無止,法官和當(dāng)事人都無所適從,司法活動(dòng)有其專業(yè)性,案件審判過程中發(fā)生的差錯(cuò)問題應(yīng)當(dāng)交由專業(yè)的第三方按規(guī)定、按程序解決；解決“人人負(fù)責(zé),人人無責(zé)”的困境,必須厘清問責(zé)的主體、職權(quán)、程序界限,誰的責(zé)任誰負(fù),減少“瑕疵”案件的發(fā)生,解決就案辦案,粗放型辦案的問題,應(yīng)該專業(yè)性地處理當(dāng)事人的投訴,定期不定期地對案件質(zhì)量進(jìn)行抽查、評審,加大對法官業(yè)績的考核、檢查力度,督促法官在每一個(gè)司法案件中讓人民群眾真正感受到公平正義。

 

更為主要的是建立科學(xué)合理、切實(shí)可行的案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制度,針對各類司法人員職責(zé)和各類案件的具體情況,嚴(yán)格問責(zé)、敢于追責(zé),確保錯(cuò)案發(fā)生以后,倒查程序立即啟動(dòng),對錯(cuò)案的性質(zhì)、危害后果、社會(huì)影響以及責(zé)任人的責(zé)任承擔(dān)等進(jìn)行客觀公正評估,保障錯(cuò)案的責(zé)任人和錯(cuò)案發(fā)生的原因及時(shí)被查明,確保“誰辦案誰負(fù)責(zé),誰違法誰擔(dān)責(zé)”能在實(shí)踐中真正落實(shí)。