破產(chǎn)立案制度改革之我見 

 

最高人民法院 王富博

 

破產(chǎn)立案是破產(chǎn)案件進(jìn)入司法程序、獲得司法救濟(jì)的入口。由于我國破產(chǎn)立法的粗疏，以及學(xué)理和司法實(shí)務(wù)界的忽視，導(dǎo)致破產(chǎn)立案成了破產(chǎn)工作的瓶頸，嚴(yán)重制約了破產(chǎn)審判事業(yè)的發(fā)展，立案難成了一個(gè)飽受詬病的司法問題、社會(huì)問題，引起了最高決策層的關(guān)注。完善破產(chǎn)立案制度，是適應(yīng)破產(chǎn)法治發(fā)展的需要，在我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建立健全市場化、法治化的市場主體救治和退出機(jī)制的大背景下，具有鮮明的時(shí)代意義。

 

一、破產(chǎn)立案及其特點(diǎn)

 

企業(yè)破產(chǎn)法并未對破產(chǎn)立案作出直接規(guī)定，而是對破產(chǎn)受理作出了規(guī)定。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，立案與受理往往是同一含義。受理是指人民法院對起訴進(jìn)行審查，對符合起訴條件的案件，予以立案的審判行為。立案即標(biāo)志著人民法院對起訴予以受理。從民事訴訟法第一百二十三條規(guī)定看，也肯定了此種觀點(diǎn)。筆者亦認(rèn)為，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，人民法院對于符合法定條件的起訴，處理結(jié)果就是受理和立案，二者文字表述雖然不同，但法律效果完全相同，屬于同義反復(fù)。因此，企業(yè)破產(chǎn)法關(guān)于受理的規(guī)定，就是關(guān)于破產(chǎn)立案的規(guī)定。與民事訴訟立案相比，我國破產(chǎn)法規(guī)制下的破產(chǎn)立案具有鮮明的特點(diǎn)：

 

1.破產(chǎn)立案對債權(quán)人、債務(wù)人會(huì)產(chǎn)生一系列重大的實(shí)體法律效果

 

民事案件的立案，一般只產(chǎn)生訴訟時(shí)效中斷的實(shí)體法律效果，以及受訴法院取得案件管轄權(quán)等程序法律效果。但破產(chǎn)立案后，破產(chǎn)程序同步開始，這對債權(quán)人、債務(wù)人會(huì)產(chǎn)生一系列重大的實(shí)體法律效果，嚴(yán)重影響債權(quán)人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)和債務(wù)人的經(jīng)營活動(dòng)、商業(yè)信譽(yù)等。

 

2.立案審查時(shí)就要對申請的事實(shí)是否存在、理由是否成立作出實(shí)質(zhì)判斷

 

在民事訴訟的立案審查階段，法律僅要求當(dāng)事人提供事實(shí)和理由即可。我國的破產(chǎn)程序采取受理開始主義，一旦受理立案，破產(chǎn)程序亦即啟動(dòng)。因此，在人民法院立案、啟動(dòng)破產(chǎn)程序之前，就需要對申請人主張啟動(dòng)破產(chǎn)程序的事實(shí)是否真實(shí)、理由是否成立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而后才能作出是否立案、是否開啟破產(chǎn)程序的裁定。這種制度設(shè)計(jì)，真可謂不“破”不“立”。

 

3.立案審查過程中當(dāng)事人享有參與權(quán)和異議權(quán)，訴訟特征明顯

 

民事訴訟的立案審查處于訴訟程序開始前的階段，是人民法院依職權(quán)實(shí)施的單方司法行為，當(dāng)事人不享有訴訟程序中立法保障的參與權(quán)、辯論權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等權(quán)利。破產(chǎn)立案審查則與之大相徑庭。債權(quán)人提出破產(chǎn)申請時(shí)，債務(wù)人往往對是否具備破產(chǎn)原因存在爭議，破產(chǎn)法明定債務(wù)人享有參與權(quán)、異議權(quán)，以防止債權(quán)人惡意申請損害債務(wù)人合法權(quán)益，在債務(wù)人不具備破產(chǎn)原因的情況下強(qiáng)行將其拖入破產(chǎn)程序。在債務(wù)人自愿提出破產(chǎn)申請的情形下，為防止破產(chǎn)程序的不當(dāng)開啟損害債權(quán)人利益，亦應(yīng)賦予債權(quán)人參與權(quán)和異議權(quán)。因此，破產(chǎn)立案審查具有民事訴訟爭議裁決的特征。

 

4.立案審查由破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，審查期限相對較長

 

自20世紀(jì)90年代末人民法院推行立審分離改革以來，普通民事訴訟的立案審查便屬于立案庭的職能。但破產(chǎn)立案審查卻由破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)。由于破產(chǎn)立案審查具有繁瑣性、專業(yè)性、后果嚴(yán)重性的特點(diǎn)，因此審查期限也較民事立案審查期限長。

 

二、破產(chǎn)立案目前存在的主要問題及成因分析

 

1.破產(chǎn)立案難，申請權(quán)缺乏保障

 

立法、司法在破產(chǎn)申請進(jìn)入司法程序的入口即設(shè)置眾多障礙，申請人常常被拒于法院大門之外，破產(chǎn)申請權(quán)難以得到保障。破產(chǎn)立案難主要表現(xiàn)在：破產(chǎn)立案條件嚴(yán)苛，立案門檻高；破產(chǎn)申請符合立案條件時(shí)，有的法院仍有案不立；有的雖然最終立案，但時(shí)日漫長，降低了人們適用破產(chǎn)程序的積極性、主動(dòng)性，使?jié)撛诘钠飘a(chǎn)案件不能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的破產(chǎn)案件。從數(shù)據(jù)上看，2007年企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施以來至2015年，人民法院每年立案的破產(chǎn)案件數(shù)量均在2000至3000余件。2016年全國法院大力推進(jìn)破產(chǎn)審判工作改革，破產(chǎn)案件數(shù)量達(dá)到5665件，比2015年（3684件）上升了53.8%。但從總量上看，破產(chǎn)案件數(shù)量偏少的局面并沒有根本扭轉(zhuǎn)，破產(chǎn)制度的價(jià)值和功能難以真正發(fā)揮。

 

破產(chǎn)案件數(shù)量少帶來的另一個(gè)問題是，影響了人民法院的破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)。近年來，全國法院民商事案件數(shù)量呈爆炸式增長，審判一線吃緊，案多人少的矛盾突出。而破產(chǎn)案件數(shù)量長期在低位徘徊，破產(chǎn)法官主要精力都集中于處理民商事案件，有的轉(zhuǎn)崗調(diào)離，人才流失嚴(yán)重，有的破產(chǎn)審判機(jī)構(gòu)也被裁撤，破產(chǎn)審判工作的重要性進(jìn)一步下降，形勢十分嚴(yán)峻。

 

2.立案審查規(guī)則不明，影響司法統(tǒng)一性

 

由于企業(yè)破產(chǎn)法對立案審查規(guī)定過于粗疏，審查方式、審查范圍、審查程序等規(guī)定付之闕如，導(dǎo)致實(shí)務(wù)操作不一，程序混亂。例如，在審查方式上，有的法院對債務(wù)人的異議采用聽證方式，由法院主動(dòng)召集債權(quán)人、債務(wù)人等參加，安排陳述、舉證、質(zhì)證、辯論等完整的程序；有的法院則僅進(jìn)行書面審查，不給當(dāng)事人提供當(dāng)面陳述質(zhì)證辯論的機(jī)會(huì)。由于破產(chǎn)立案審查沒有納入統(tǒng)一規(guī)范的程序之中，缺乏有效監(jiān)督制約，立案審查階段儼然成為破產(chǎn)審判流程當(dāng)中的一塊“飛地”，為外界因素插手干涉企業(yè)破產(chǎn)、部分審判人員拖延立案、消極不立案、違法審查等提供了機(jī)會(huì)。

 

破產(chǎn)立案的弊端雖然出現(xiàn)在司法領(lǐng)域，但其成因卻很復(fù)雜。其中既有企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定不完善的制度因素，也與人民法院在國家政治架構(gòu)中的地位不高、調(diào)動(dòng)資源能力有限相關(guān)，還與破產(chǎn)審判專業(yè)化不足、考核評價(jià)機(jī)制不健全密不可分。凡此種種，導(dǎo)致人民法院對破產(chǎn)案件不敢立、不愿立、不能立，破產(chǎn)立案成為破產(chǎn)審判工作中矛盾最突出的一個(gè)環(huán)節(jié)。

 

三、解決破產(chǎn)立案問題的措施與建議

 

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立，有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。”2016年5月16日召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，進(jìn)一步要求人民法院研究解決破產(chǎn)案件立案難問題?？梢?，解決破產(chǎn)案件立案的相關(guān)問題，不僅是完善破產(chǎn)立法和司法工作的要求，也是人民法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治任務(wù)。為此，筆者提出如下措施和建議：

 

1.建立破產(chǎn)審判的立、審、破三流程機(jī)制，使破產(chǎn)申請審查成為獨(dú)立的訴訟階段，適用民事訴訟程序加以規(guī)范保障

 

我國傳統(tǒng)的破產(chǎn)審判程序包括立案和破產(chǎn)程序兩個(gè)流程，立案之前對破產(chǎn)原因的審查也就成了立案環(huán)節(jié)的一部分。這就導(dǎo)致破產(chǎn)立案標(biāo)準(zhǔn)過高，審查行為游離于程序之外，難以有效監(jiān)督制約，干預(yù)、操控空間大，破產(chǎn)立案難等問題。為克服這一弊端，必須將破產(chǎn)原因是否具備的破產(chǎn)申請審查活動(dòng)從立案環(huán)節(jié)剝離出去，使之成為破產(chǎn)審查流程中的一個(gè)獨(dú)立階段，并以民事訴訟程序加以規(guī)范保障，從而建立破產(chǎn)審判的立、審、破三流程機(jī)制。

 

破產(chǎn)申請審查符合民事訴訟的特征，具備成為破產(chǎn)審判流程中的獨(dú)立階段的條件。在破產(chǎn)申請審查中，存在人民法院、申請人、被申請人三方之間的訴訟法律關(guān)系。破產(chǎn)申請人的申請中實(shí)質(zhì)上包含了由人民法院對債務(wù)人具備破產(chǎn)原因進(jìn)行確認(rèn)的訴請，這也是其申請債務(wù)人破產(chǎn)的前提和原因。為確認(rèn)申請人關(guān)于債務(wù)人具備破產(chǎn)原因的主張是否成立，必須對債務(wù)人是否喪失清償債務(wù)能力進(jìn)行認(rèn)定。在這種實(shí)質(zhì)審理活動(dòng)中，債權(quán)人、債務(wù)人具有參與權(quán)、異議權(quán)，雙方可以通過舉證、質(zhì)證、抗辯，維護(hù)自己的立場。而人民法院的任務(wù)則是通過貫徹平等、公開、辯論、處分等民事訴訟原則，解決爭議，從而對債務(wù)人是否具備破產(chǎn)原因作出裁判。這些特征使得破產(chǎn)申請審查完全符合民事訴訟的特征，應(yīng)適用民事訴訟程序加以規(guī)范保障；破產(chǎn)程序?qū)儆诓唤鉀Q爭議的非訟程序，顯然不適合于此。由于性質(zhì)不同，破產(chǎn)申請審查程序無法為破產(chǎn)程序所吸收和合并，具有作為獨(dú)立訴訟階段的必要性。正是由于考慮到破產(chǎn)申請審查的特殊性，最高人民法院于2016年7月6日下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整強(qiáng)制清算與破產(chǎn)案件類型劃分的通知》（法〔2016〕237號）中也將破產(chǎn)申請審查單獨(dú)作為一類案件類型。

 

破產(chǎn)審判的立、審、破三流程機(jī)制建立以后，破產(chǎn)申請審查程序的獨(dú)立性得以實(shí)現(xiàn)，這就為保障當(dāng)事人的訴權(quán)、改革破產(chǎn)立案方式奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

 

2.改革破產(chǎn)立案方式，變立案審查制為立案登記制

 

2015年5月1日起，民事起訴、行政起訴和刑事自訴等訴訟案件的立案體制由過去的立案審查制改為立案登記制，但對破產(chǎn)案件是否實(shí)行立案登記制，相關(guān)規(guī)定中均未明確，理論和實(shí)務(wù)界也存在不同認(rèn)識。反對的主要理由是破產(chǎn)案件一旦立案，即意味著破產(chǎn)程序的啟動(dòng)，將產(chǎn)生一系列對當(dāng)事人權(quán)益具有重大影響的后果，因此破產(chǎn)案件不宜實(shí)行立案登記制。在破產(chǎn)審判分為立、破兩階段，破產(chǎn)立案與破產(chǎn)程序開始同步的情形下，這種主張和擔(dān)心不無道理。但在破產(chǎn)審判流程由二元變?yōu)槿?、破產(chǎn)申請審查案件單立后，這種擔(dān)心的理由就已經(jīng)不存在了。因?yàn)樵谄飘a(chǎn)程序啟動(dòng)之前，首先要經(jīng)過破產(chǎn)申請審查這一獨(dú)立流程，破產(chǎn)立案關(guān)口也相應(yīng)前移。這時(shí)所要立的案件是破產(chǎn)申請審查案件，而非破產(chǎn)清算、重整和和解案件；立案的法律效果僅表明破產(chǎn)申請可以進(jìn)入司法程序?qū)で缶葷?jì)，而非破產(chǎn)程序的啟動(dòng)。從案件性質(zhì)上看，破產(chǎn)申請審查案件與普通民事案件并無本質(zhì)不同，屬于立案登記制調(diào)整的范圍，符合立案登記制的條件。

 

需要明確的是，采用立案登記制以后，并非只要申請人提出破產(chǎn)申請，人民法院就應(yīng)登記立案，啟動(dòng)破產(chǎn)程序。立案登記制下，人民法院仍應(yīng)進(jìn)行一定的審查，是否審查不是區(qū)分立案審查制與立案登記制的標(biāo)準(zhǔn)。二者的根本區(qū)別在于，審查的形式和內(nèi)容范圍不同。實(shí)行立案登記制以后，立案審查采形式審查方式，而之前則采實(shí)質(zhì)審查。審查的范圍包括：申請書是否符合規(guī)定；是否具有相關(guān)證據(jù)；債務(wù)人是否具備主體資格；是否屬于受申請法院管轄。上述內(nèi)容均符合要求，即達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，人民法院應(yīng)予登記立案，并根據(jù)最高人民法院《關(guān)于調(diào)整強(qiáng)制清算與破產(chǎn)案件類型劃分的通知》的相關(guān)規(guī)定，以“破申”作為案件類型代字編制案號，及時(shí)移送破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審理，并由破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)部門審理后作出駁回破產(chǎn)申請或啟動(dòng)破產(chǎn)程序的裁定。

 

立案登記制后，破產(chǎn)立案程序大為簡化，立案標(biāo)準(zhǔn)大大降低，申請人的破產(chǎn)申請權(quán)將會(huì)得到充分保障。但不可忽視的是，破產(chǎn)案件數(shù)量將會(huì)有所增加，破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)部門和破產(chǎn)法官的辦案壓力會(huì)增大。但這屬于振興破產(chǎn)審判事業(yè)的必由之路。各級法院應(yīng)對此作出預(yù)判，并通過破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)和法院內(nèi)部人員合理配置逐步加以解決。

 

3.修改企業(yè)破產(chǎn)法有關(guān)受理的規(guī)定，從立法上解除破產(chǎn)立案與破產(chǎn)程序開始的捆綁關(guān)系，在頂層設(shè)計(jì)層面清除破產(chǎn)立案問題滋生的土壤

 

從制度層面上看，以往破產(chǎn)立案問題產(chǎn)生的根源就在于破產(chǎn)法受理的規(guī)定。由于破產(chǎn)受理具有雙重含義，致使破產(chǎn)立案與破產(chǎn)程序開始形成捆綁關(guān)系，立案標(biāo)準(zhǔn)與破產(chǎn)程序開始條件重合，造成立案難、審查亂等現(xiàn)象。建議下一步修改企業(yè)破產(chǎn)法關(guān)于受理的規(guī)定，以“破產(chǎn)程序開始”取代“受理”，以解除破產(chǎn)立案與破產(chǎn)程序開始的捆綁關(guān)系，從頂層設(shè)計(jì)上消除破產(chǎn)立案問題的成因。