專門(mén)法院向何處去

 

——建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的探索

 

北京昌平區(qū)法院 楊帆 呂偲偲

 

作為法律現(xiàn)代化帶來(lái)的司法專業(yè)化的必然產(chǎn)物，專門(mén)法院是包括我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)普遍具有的法院類型。建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是我國(guó)當(dāng)前司法改革的重要內(nèi)容，而完善我國(guó)的專門(mén)法院則是其中一個(gè)必要的環(huán)節(jié)。專門(mén)法院是什么，專門(mén)法院在我國(guó)司法改革的進(jìn)程中將何去何從，對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)一步挖掘和解答，對(duì)我國(guó)建立和完善與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度必將產(chǎn)生積極影響。

 

一、歷史的選擇——專門(mén)法院的出現(xiàn)

 

專門(mén)法院是伴隨法律現(xiàn)代化出現(xiàn)的概念，法律現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)是司法的專門(mén)化，而司法專門(mén)化的體現(xiàn)之一即是專門(mén)法院。“隨著社會(huì)分工，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高度分工的發(fā)展，法律機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)生一種趨勢(shì)性的變化，即法律的專門(mén)化……出現(xiàn)了法律機(jī)構(gòu)具體設(shè)置的專門(mén)化。” 狹義上的專門(mén)化是把本來(lái)屬于普通法院管轄的事務(wù)提取出來(lái)，交給特設(shè)的法院或法庭進(jìn)行管轄；廣義上的專門(mén)化還包含非獨(dú)立設(shè)置的專門(mén)法庭。專門(mén)法院的管轄范圍限于某一類或幾類 案件，以減輕普通法院的工作量并滿足某些案件對(duì)程序的特殊要求，提高在專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域工作的法官的專業(yè)知識(shí)水平，成為立法機(jī)構(gòu)在處理某些政策領(lǐng)域事項(xiàng)的延伸，統(tǒng)一特定事項(xiàng)的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

 

現(xiàn)在，專門(mén)法院設(shè)立的必要性在世界范圍內(nèi)已是被普遍接受的論題，需要討論的是應(yīng)該設(shè)立哪些專門(mén)法院以及如何設(shè)立。各國(guó)均根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾訴訟需求的變化，以事務(wù)管轄作為劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了諸多專門(mén)法院，包括憲法法院、行政法院、知產(chǎn)法院、環(huán)境法院、海事法院、少年法院、財(cái)稅法院、勞動(dòng)法院、交通法院、治安法院等。此外，部分國(guó)家還根據(jù)特殊司法體制設(shè)置了其他專門(mén)法院，尤其是專門(mén)法院最多的美國(guó)，僅聯(lián)邦法院系統(tǒng)就設(shè)置了彈劾法院、索賠法院、稅收法院、破產(chǎn)法院等。

 

一般來(lái)說(shuō)，專門(mén)法院的設(shè)立需考慮以下因素：

 

一是司法發(fā)展的要求。一個(gè)國(guó)家的司法體制一般屬于長(zhǎng)期穩(wěn)定的狀態(tài)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及社會(huì)分工的不斷精細(xì)化，要求司法對(duì)某一類具有特殊規(guī)則、特征或重要意義的事務(wù)進(jìn)行專門(mén)化管理，以避開(kāi)不合適的普通法院體系或普通法院冗長(zhǎng)繁瑣、具有利益或階級(jí)傾向性的程序和適用法律的規(guī)則，這是專門(mén)法院出現(xiàn)的最初也是最直接原因。“如商業(yè)法院作為世界較早出現(xiàn)的專門(mén)法院，即是為了避開(kāi)不符合商業(yè)發(fā)展要求的封建法院而設(shè)立。” 

 

二是歷史政治因素。專門(mén)法院的設(shè)立會(huì)受到本國(guó)政治學(xué)說(shuō)和政治結(jié)構(gòu)的影響，如法國(guó)基于嚴(yán)格分權(quán)原則而設(shè)立的行政法院，德國(guó)具有廣泛權(quán)限的憲法法院等。

 

三是基于管轄事務(wù)的考慮?，F(xiàn)代社會(huì)分工日趨復(fù)雜，司法內(nèi)部的分工也日益復(fù)雜精細(xì)，管轄事務(wù)的特殊性決定了法官本身的經(jīng)驗(yàn)資質(zhì)、司法程序均應(yīng)符合特殊的要求，以實(shí)現(xiàn)司法對(duì)這些特殊事務(wù)糾紛的公正性，這是現(xiàn)代專門(mén)法院設(shè)立的基本原則。

 

四是司法成本的考量。一方面，并非任何政策因素或新事物的出現(xiàn)都將導(dǎo)致一個(gè)專門(mén)法院出現(xiàn)，在有多種途徑實(shí)現(xiàn)新的訴訟需求時(shí)，司法成本將成為是否需增設(shè)法院的重要考量因素；另一方面，當(dāng)普通法院承擔(dān)的司法任務(wù)過(guò)重時(shí)，也可能考慮設(shè)立專門(mén)法院承擔(dān)其中的某項(xiàng)職能，“美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)中的特別法院以及澳大利亞工業(yè)關(guān)系法院即是因此設(shè)立。” 

 

以上是一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家專門(mén)法院出現(xiàn)的一般規(guī)律，但我國(guó)的專門(mén)法院與此在產(chǎn)生背景上即存在巨大差異，如果說(shuō)一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家的專門(mén)法院是法律專門(mén)化的產(chǎn)物，我國(guó)的專門(mén)法院則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，直接脫胎于蘇聯(lián)的司法體制。也正是這種特殊的來(lái)源，導(dǎo)致中國(guó)的專門(mén)法院在法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)發(fā)展中出現(xiàn)了齟齬。

 

二、規(guī)范與現(xiàn)實(shí)——尚待厘清的專門(mén)法院

 

（一）尷尬的境遇——法律上的專門(mén)法院

 

作為一個(gè)法律概念，專門(mén)法院在我國(guó)最早出現(xiàn)于1979年《人民法院組織法》的第二條：“中華人民共和國(guó)的審判權(quán)由下列人民法院行使：（一）地方各級(jí)人民法院；（二）專門(mén)人民法院；（三）最高人民法院。地方各級(jí)人民法院分為：基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院。專門(mén)人民法院包括：軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專門(mén)法院。”1982年憲法有關(guān)人民法院的規(guī)定是“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門(mén)人民法院。”1983年，《人民法院組織法》進(jìn)行了修訂，其第二條關(guān)于專門(mén)法院的規(guī)定改為：“中華人民共和國(guó)的審判權(quán)由下列人民法院行使：（一）地方各級(jí)人民法院；（二）軍事法院等專門(mén)人民法院；（三）最高人民法院。地方各級(jí)人民法院分為：基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院。”從法律文本的變遷可以看出，我國(guó)法院體系由最高人民法院、地方各級(jí)人民法院以及專門(mén)人民法院組成。關(guān)于專門(mén)法院，1979年的《人民法院組織法》是以列舉的方式規(guī)定，包括軍事法院、水上運(yùn)輸法院、鐵路運(yùn)輸法院、森林法院以及其他專門(mén)法院。但1983年，《人民法院組織法》修訂時(shí)，這一款被刪掉，只是概括性的規(guī)定了“軍事法院等專門(mén)人民法院”。

 

關(guān)于法律文本上的這種變動(dòng)，時(shí)任全國(guó)人大法制委員會(huì)副主任的王漢斌指出，“除軍事法院外，還需要設(shè)立哪些專門(mén)人民法院，以及專門(mén)人民法院的體制、職責(zé)和管轄范圍等，都還缺乏經(jīng)驗(yàn)，各方面意見(jiàn)很不一致。……而修改后的規(guī)定較為靈活，除明確軍事法院必須設(shè)立以外，對(duì)其他專門(mén)人民法院的設(shè)置不作具體規(guī)定，可根據(jù)實(shí)踐，需要設(shè)的就設(shè)，不需要設(shè)的就不設(shè)。”而關(guān)于已設(shè)立的鐵路運(yùn)輸法院等專門(mén)人民法院，王漢斌也指出對(duì)其“設(shè)置、體制、職責(zé)和管轄范圍問(wèn)題，仍有不同意見(jiàn)，可由有關(guān)部門(mén)加以研究解決。” 上述說(shuō)明實(shí)際表明了三層意思：一是我國(guó)承認(rèn)專門(mén)法院的法律地位并鼓勵(lì)專門(mén)法院的發(fā)展；二是專門(mén)法院的設(shè)置有明確的前提，必須以我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐及人民群眾發(fā)展變化的司法需求為條件；三是專門(mén)法院的發(fā)展并非單純的法院組織體系變化問(wèn)題，而是屬于整個(gè)司法體制改革中的一環(huán)，不僅應(yīng)考慮法治價(jià)值因素，還需要考慮改革所處的社會(huì)歷史環(huán)境。

 

基于上述因素的考量，我國(guó)對(duì)專門(mén)法院實(shí)行特殊的管理制度，并在《人民法院組織法》第二十九條特別規(guī)定：“專門(mén)人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。”但遺憾的是，全國(guó)人大常委會(huì)至今未對(duì)專門(mén)法院的組織和職權(quán)作出規(guī)定，這種立法的滯后造成現(xiàn)階段我國(guó)專門(mén)法院的性質(zhì)模糊、地位尷尬、制度混亂，以至于一些學(xué)者對(duì)專門(mén)法院存在的合法性與合理性均產(chǎn)生質(zhì)疑。 

 

（二）復(fù)雜的體系——我國(guó)法律現(xiàn)代化進(jìn)程中的專門(mén)法院

 

我國(guó)法院體系由地方各級(jí)人民法院、最高人民法院以及專門(mén)人民法院構(gòu)成。根據(jù)《憲法》第一百二十八條的規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。而在中國(guó)的實(shí)踐中，除了最高人民法院和地方各級(jí)人民法院以外，還存在諸多不由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的“專門(mén)”法院（見(jiàn)下表）。

 

1.軍事法院。軍事法院是我國(guó)惟一具有憲法依據(jù)的專門(mén)法院,包括中國(guó)人民解放軍軍事法院，大軍區(qū)、軍兵種軍事法院和兵團(tuán)、軍級(jí)軍事法院三級(jí)。各級(jí)軍事法院的審判工作受最高人民法院監(jiān)督，中國(guó)人民解放軍軍事法院院長(zhǎng)由最高人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)任免。 

 

2.海事法院。海事法院是為行使海事司法管轄權(quán)而設(shè)立的專門(mén)審判海商事案件的專門(mén)法院。1984年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》，這成為我國(guó)現(xiàn)代海事法院設(shè)立的依據(jù)。據(jù)此，我國(guó)先后在廣州、上海等地共設(shè)立了10個(gè)海事法院。海事法院作為受理海事、海商案件的專門(mén)法院行使國(guó)家司法管轄權(quán)，在級(jí)別上屬于中級(jí)法院，但審理案件均為一審案件，其二審案件則一律由海事法院所在地的高級(jí)人民法院審理。

 

3.鐵路運(yùn)輸法院。鐵路運(yùn)輸法院在新中國(guó)建立后的歷史較為波折。早在1954年，我國(guó)即建立了“鐵路沿線專門(mén)法院”，1955年更名為“鐵路運(yùn)輸法院”。1957年9月，鐵路法院予以撤銷。1980年7月25日，司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于籌建各級(jí)鐵路法院有關(guān)編制的通知》，各級(jí)鐵路法院予以復(fù)建。1987年4月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于撤銷鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院和全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院有關(guān)問(wèn)題的通知》，鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院被撤銷，鐵路運(yùn)輸法院僅設(shè)鐵路運(yùn)輸基層法院和鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院兩級(jí)。2012年6月，鐵路法院整體轉(zhuǎn)制完成，正式納入國(guó)家統(tǒng)一司法體系。目前，我國(guó)共有17個(gè)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，下轄58個(gè)鐵路運(yùn)輸基層法院。

 

4.農(nóng)墾法院。農(nóng)墾是一個(gè)獨(dú)特的中國(guó)概念。建國(guó)之初，為滿足國(guó)家農(nóng)業(yè)需求，我國(guó)建立了農(nóng)墾系統(tǒng)，在無(wú)農(nóng)地區(qū)開(kāi)辟新的農(nóng)業(yè)基地，形成農(nóng)墾區(qū)，最為著名的農(nóng)墾區(qū)是黑龍江墾區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾區(qū)。黑龍江墾區(qū)由黑龍江省農(nóng)墾總局管理，實(shí)行政企社合一的管理體制，在這一體制下，產(chǎn)生了農(nóng)墾法院。1982年，根據(jù)《黑龍江省五屆人大常委會(huì)關(guān)于在林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)建立人民法院和人民檢察院的決定》，黑龍江省成立了黑龍江省農(nóng)墾中級(jí)人民法院，下轄8個(gè)農(nóng)墾區(qū)基層人民法院。

 

5.林業(yè)法院。1979年的《人民法院組織法》曾將森林法院列舉為專門(mén)法院一種，1982年開(kāi)始，黑龍江、吉林、甘肅等省在國(guó)有林區(qū)組建了森林法院，此后森林法院改名為林業(yè)法院。目前，我國(guó)在黑龍江省建有黑龍江省林區(qū)中級(jí)法院，下轄柴河、林口等23個(gè)林區(qū)基層法院；在甘肅省設(shè)有甘肅省林區(qū)中級(jí)法院，下轄卓尼、文縣等4個(gè)林業(yè)基層法院；在吉林省，分別設(shè)有長(zhǎng)春林業(yè)中級(jí)法院和延邊林業(yè)中級(jí)法院兩個(gè)林業(yè)中級(jí)法院，這兩個(gè)林業(yè)中級(jí)法院又分別下轄5個(gè)林業(yè)基層法院。

 

6.礦區(qū)法院。礦區(qū)法院是設(shè)立在國(guó)有礦區(qū)的專門(mén)法院。目前，以專門(mén)法院面目出現(xiàn)的礦區(qū)法院僅有甘肅礦區(qū)人民法院。而以“礦區(qū)法院”命名的法院還包括山西大同市礦區(qū)人民法院、山西陽(yáng)泉市礦區(qū)人民法院以及河北井陘礦區(qū)人民法院等，但因這些曾經(jīng)的礦區(qū)都已經(jīng)成為行政區(qū)，這些礦區(qū)法院實(shí)際上也不再是專門(mén)法院。

 

7.油田法院。油田法院是設(shè)立在國(guó)有大中型油田的專門(mén)法院。我國(guó)曾設(shè)有勝利油田人民法院和勝利油田中級(jí)人民法院，后均于1995被撤銷，改建為東營(yíng)區(qū)人民法院和東營(yíng)市中級(jí)人民法院。我國(guó)目前仍存在的油田法院是遼河油田法院。遼河油田法院體系包含遼河油田法院和遼河油田中級(jí)法院，2009年改制后，名稱分別改為遼河人民法院和遼河中級(jí)人民法院，其管轄范圍為遼河油田的生產(chǎn)區(qū)、管理區(qū)、生活區(qū)，涉及遼寧和內(nèi)蒙古的13個(gè)地市、32個(gè)縣（旗、區(qū)）。

 

8.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)組建于1954年，是基于國(guó)家安全需要設(shè)立的黨政軍企合一的特殊體制。1998年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》，決定“在新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院，作為自治區(qū)高級(jí)人民法院的派出機(jī)構(gòu);在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立若干中級(jí)人民法院;在生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)比較集中的墾區(qū)設(shè)立基層人民法院。”兵團(tuán)法院的法律地位就此正式確立。目前新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院包括三級(jí)共43個(gè)法院，其中，中級(jí)法院13個(gè)，基層墾區(qū)法院29個(gè)。

 

9.開(kāi)發(fā)區(qū)法院。開(kāi)發(fā)區(qū)法院是建立在全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)等實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策的各類開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的法院。開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，也沒(méi)有人大，各地通常成立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)來(lái)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管理，并在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立法院處理開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的法律糾紛。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有三十多家開(kāi)發(fā)區(qū)法院。

 

除此之外，我國(guó)在廬山風(fēng)景旅游區(qū)還設(shè)有廬山法院，在三峽壩區(qū)還有三峽壩區(qū)法院，在四川省科學(xué)城還設(shè)有科學(xué)城法院。

 

（三）正本清源——還原我國(guó)的專門(mén)法院

 

如果僅看法律條文，我國(guó)除了地方各級(jí)人民法院和最高人民法院，其他法院應(yīng)該均屬于專門(mén)法院。但實(shí)際上，由于歷史和政策因素的影響，法院的類別并不如法律規(guī)定的那般涇渭分明。 

 

首先，就新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院和黑龍江農(nóng)墾法院而言，兩者均脫胎于建國(guó)初期的農(nóng)墾體制，在農(nóng)墾區(qū)實(shí)行的是黨政社企合一的特殊體制。墾區(qū)單獨(dú)于地方行政區(qū)劃，也沒(méi)有人大，但墾區(qū)也按照地域進(jìn)行劃分管理，墾區(qū)法院按照墾區(qū)的劃分進(jìn)行地域管轄，且法院內(nèi)部運(yùn)行形式與其他地方法院基本一致，但基于墾區(qū)本身的特殊性，兵團(tuán)（墾區(qū)）法院事實(shí)上既不能簡(jiǎn)單的歸為地方法院，也不能稱為專門(mén)法院，墾區(qū)法院的改革要依托于我國(guó)農(nóng)墾體制的改革而進(jìn)行。

 

其次，對(duì)于全國(guó)各地頻現(xiàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)法院，同樣屬于政策的產(chǎn)物。伴隨著改革開(kāi)放的進(jìn)程，各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)在各地如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，為了更好地服務(wù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)法院也紛紛設(shè)立。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和法院的地位一直都是爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題，在憲法和法律上沒(méi)有依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著巨大作用，且開(kāi)發(fā)區(qū)法院的改革變化從屬于開(kāi)發(fā)區(qū)的改革變化。值得注意的是，開(kāi)發(fā)區(qū)的行政區(qū)化是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，比如上海的浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、青島的黃島開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州市南沙區(qū)都已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政區(qū)，相應(yīng)的開(kāi)發(fā)區(qū)法院也均轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺嗣穹ㄔ?。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，開(kāi)發(fā)區(qū)法院只會(huì)是一個(gè)歷史現(xiàn)象。同樣的，還有壩區(qū)法院等基于地域特殊性產(chǎn)生的法院以后也將隨著這些區(qū)域的行政區(qū)劃改革而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒ㄔ?，這些法院都不是專門(mén)法院。 

 

那么在我國(guó)，專門(mén)法院到底是指哪些法院，這涉及新中國(guó)法院建立的歷史。建國(guó)初期，考慮到鐵路、礦山、林區(qū)等是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，且跨區(qū)域性較強(qiáng)等因素，我國(guó)基本照搬前蘇聯(lián)的司法模式 ，除了在中央和地方建立各級(jí)人民法院之外，還設(shè)立了分屬鐵路、林業(yè)、廠礦、石油等系統(tǒng)的法院。這些法院游離于國(guó)家司法系統(tǒng)之外，法官的任命程序未經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，審判權(quán)的行使缺乏人大的有效監(jiān)督，人員錄用、干部任命由部門(mén)(企業(yè))自行管理，辦案經(jīng)費(fèi)、資金投入完全依靠部門(mén)（企業(yè))承擔(dān)。這些分屬不同系統(tǒng)的法院構(gòu)成了我國(guó)專門(mén)法院最重要組成部分，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和我國(guó)法治建設(shè)起步初期發(fā)揮了積極的作用。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，上述這種在特定部門(mén)、領(lǐng)域設(shè)立的審理特定案件的專門(mén)法院，因“法企不分”、“法政不分”的部門(mén)（企業(yè)）管理法院體制的弊端不斷凸顯，成為制約法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的體制性障礙。在這種背景下，油田法院、林業(yè)法院和鐵路法院陸續(xù)從部門(mén)（企業(yè)）剝離并納入國(guó)家司法體系，部門(mén)（企業(yè)）下的專門(mén)法院開(kāi)始褪去色彩。

 

2004年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2004]22號(hào)），確定將中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司等三家企業(yè)所屬法院一次性全部分離并按屬地原則移交地方管理，其中，遼河油田兩級(jí)法院成為改制試點(diǎn)法院。2005年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于第二批中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作有關(guān)規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]4號(hào)），《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于解決森林公安及林業(yè)檢法編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]42號(hào)）等文件精神，林業(yè)法院亦開(kāi)始與原屬企業(yè)或部門(mén)分離，統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系。2007年，遼河油田兩級(jí)法院以及福建、甘肅、四川等省林業(yè)法院（法庭）獲得了中央政法專項(xiàng)編制，這標(biāo)志著上述地區(qū)油田法院和林業(yè)法院改制工作完成。2009年，在總結(jié)林業(yè)、石油系統(tǒng)法院改制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)開(kāi)始對(duì)鐵路運(yùn)輸法院系統(tǒng)進(jìn)行改革，并于2012年6月完成全面改制。

 

三、專門(mén)法院的未來(lái)——建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的探索

 

（一）存或廢——關(guān)于專門(mén)法院改革的爭(zhēng)議

 

近些年來(lái)，游離在國(guó)家司法系統(tǒng)之外的專門(mén)法院受到廣泛質(zhì)疑，在新一輪的司法改革大潮中，一些聲音呼吁將專門(mén)法院予以撤銷或根據(jù)情況與地方法院實(shí)行合并。 他們認(rèn)為，現(xiàn)有所謂專門(mén)法院的設(shè)立，除軍事法院外，均未獲得憲法上的法律地位，并且部門(mén)（企業(yè)）管理法院的體制本身就違反了憲法原則，不符合《人民法院組織法》、《公務(wù)員法》等相關(guān)法律規(guī)定。也有人提出，專門(mén)法院的成立是對(duì)一般地域管轄權(quán)的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有專門(mén)法院的級(jí)別管轄與普通法院并不統(tǒng)一，使司法體系的縱向管理出現(xiàn)混亂。此外，設(shè)立專門(mén)法院需重新設(shè)立配套機(jī)構(gòu)，造成司法資源的浪費(fèi)并增加了訴訟成本；現(xiàn)有普通法院的派出法庭能獨(dú)立立案、巡回法庭以及法官的專業(yè)化水平能夠滿足專門(mén)審判等都成為一些學(xué)者們反對(duì)專門(mén)法院的理由。

 

誠(chéng)然，現(xiàn)階段我國(guó)專門(mén)法院仍存在諸多運(yùn)行障礙甚至與司法體制相矛盾的地方，但這些問(wèn)題的存在并非意味著設(shè)立專門(mén)法院不符合我國(guó)司法體制有效運(yùn)行及發(fā)展完善的要求，相反，從理論以及國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，設(shè)立專門(mén)法院是必要且現(xiàn)實(shí)的。

 

（二）目的決定制度設(shè)計(jì)——設(shè)立專門(mén)法院的必要與現(xiàn)實(shí)

 

1.設(shè)立專門(mén)法院是新一輪司法改革的方向及要求。“目的是一切法律的創(chuàng)造者。”滿足我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)展的需要是司法體系改革的根本出發(fā)點(diǎn)，而專門(mén)法院是否有必要設(shè)立，未來(lái)需要設(shè)立哪些類型的專門(mén)法院，判斷的首要標(biāo)準(zhǔn)在于是否能滿足司法發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入司法改革深水區(qū)，改革的一個(gè)重要方面就是要建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，破除實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判和公正司法的制度性障礙，其中，設(shè)立以事務(wù)管轄為標(biāo)準(zhǔn)的專門(mén)法院不失為一劑良藥。而在近期召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》，習(xí)近平總書(shū)記更強(qiáng)調(diào)，設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施之一。從這些改革的腳步傳遞出的信號(hào)中不難分析出，設(shè)立專門(mén)法院，不僅是對(duì)建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的回應(yīng)，更是改革的方向和要求。

 

2.設(shè)立專門(mén)法院有路可循、有例可鑒。一方面，我國(guó)于1983年將《人民法院組織法》中專門(mén)法院的規(guī)定由列舉式改為概括式，同時(shí)在第二十九條規(guī)定專門(mén)人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定，這在理論上為專門(mén)法院的設(shè)立及現(xiàn)代化改造提供了一個(gè)極為靈活的法律框架，設(shè)立專門(mén)法院的道路一直是暢通的。另一方面，軍事法院、海事法院等專門(mén)法院的實(shí)踐在我國(guó)已經(jīng)取得成功。就軍事法院來(lái)說(shuō)，除去其因憲法的明確規(guī)定而避免了對(duì)其合憲性的質(zhì)疑，以及因管轄對(duì)象和管轄事務(wù)的雙重特殊性外，我國(guó)軍事法院系統(tǒng)在設(shè)立原則和運(yùn)行上就是按照專門(mén)法院設(shè)立的一般標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，其經(jīng)驗(yàn)完全可以為其他專門(mén)法院所借鑒。就海事法院而言，其以海商事糾紛管轄為標(biāo)準(zhǔn)，以河海港口為基礎(chǔ)架構(gòu)，打破我國(guó)按照行政區(qū)劃設(shè)立的司法管轄制度，自成立以來(lái)在國(guó)內(nèi)外海商事糾紛的審判中成效顯著，基本實(shí)現(xiàn)了司法專業(yè)化、獨(dú)立化的目標(biāo)。同時(shí)，因法律文本的僵硬滯后與海商事糾紛的復(fù)雜多變，導(dǎo)致目前海事法院在管轄、審級(jí)等方面與普通法院出現(xiàn)交叉和碰撞，這些問(wèn)題的存在時(shí)刻提醒專門(mén)法院的設(shè)立不僅應(yīng)考慮其必要與作用，也要預(yù)計(jì)對(duì)現(xiàn)有法院體系帶來(lái)的沖擊與變化，從而及時(shí)調(diào)整結(jié)構(gòu)體系，跟進(jìn)人財(cái)物和配套制度規(guī)定等。

 

（三）尊重歷史、面向未來(lái)——對(duì)專門(mén)法院的現(xiàn)代化改造

 

設(shè)立專門(mén)法院是必要且現(xiàn)實(shí)的，而如何設(shè)立或改造專門(mén)法院則是司法改革進(jìn)程中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

 

1.確立標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代專門(mén)法院一般均是以事務(wù)管轄為原則，這一點(diǎn)已成共識(shí)，但這并不代表每一類司法事務(wù)都必須設(shè)立專門(mén)法院進(jìn)行管轄。事實(shí)上，現(xiàn)代法院內(nèi)部已經(jīng)形成不同部門(mén)而對(duì)不同的司法事務(wù)實(shí)行分工進(jìn)行專門(mén)化審理。因此，設(shè)立專門(mén)法院必須結(jié)合本國(guó)國(guó)情和司法需求來(lái)綜合考慮，在事務(wù)管轄和專業(yè)性的基礎(chǔ)上，明確設(shè)立專門(mén)法院是為了解決什么問(wèn)題。

 

在專門(mén)法院設(shè)立的問(wèn)題上，我國(guó)許多學(xué)科領(lǐng)域都有強(qiáng)烈的訴求，比如環(huán)境法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、行政法等領(lǐng)域的專家基于本學(xué)科的重要性長(zhǎng)期以來(lái)一直呼吁環(huán)境法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和行政法院的設(shè)立；勞動(dòng)法、婚姻家庭法、未成年人保護(hù)法方面的專家，也時(shí)常認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立本領(lǐng)域的專門(mén)法院。我們認(rèn)為，那種以某領(lǐng)域重要或國(guó)外有相同類型專門(mén)法院為論據(jù)論證我國(guó)應(yīng)設(shè)某種專門(mén)法院的觀點(diǎn)是不充分的。當(dāng)前，司法地方化、行政化和法官的非專業(yè)化被普遍認(rèn)為是我國(guó)司法改革應(yīng)解決的主要問(wèn)題，這些問(wèn)題在哪些司法領(lǐng)域比較嚴(yán)重，設(shè)立專門(mén)法院是否有利于解決這些問(wèn)題應(yīng)成為設(shè)立專門(mén)法院的重要標(biāo)準(zhǔn)。比如行政訴訟受地方政府干預(yù)較多，嚴(yán)重影響司法公正，就可以考慮設(shè)立行政法院跨行政區(qū)域管轄來(lái)克服司法地方化的弊病；又如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的社會(huì)分工精細(xì)化程度很高，知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛解決的專業(yè)性非常強(qiáng)，對(duì)法官素質(zhì)的要求很高，就可以考慮設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院來(lái)實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判的專業(yè)化，以回應(yīng)法官非專業(yè)化的問(wèn)題。同時(shí)，新設(shè)立的專門(mén)法院必須符合司法改革的方向，努力祛除長(zhǎng)期以來(lái)存在的司法行政化。

 

2.合理改造。我國(guó)某些專門(mén)法院的形成有其特殊的歷史背景，對(duì)其歷史作用不應(yīng)輕易否定，直接廢除或取消也不切合實(shí)際，而應(yīng)在尊重歷史、面向未來(lái)的基礎(chǔ)上對(duì)這些專門(mén)法院進(jìn)行合理改造。有些專門(mén)法院的特定歷史使命已經(jīng)完成，可以考慮對(duì)其進(jìn)行整體功能性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的司法需要。如現(xiàn)有林業(yè)法院、石油法院、礦業(yè)法院都已逐步從原來(lái)的部門(mén)（企業(yè)）管理轉(zhuǎn)為司法系統(tǒng)管理，在條件成熟的時(shí)候，這些專門(mén)法院可以統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為環(huán)境法院，審理跨行政區(qū)域的環(huán)境案件。又如體系較為完備的鐵路法院系統(tǒng)，完全可以考慮整體轉(zhuǎn)化為行政法院，跨區(qū)域行使行政訴訟管轄權(quán)，解決行政審判面臨的地方干預(yù)問(wèn)題。對(duì)于一些成立較早的專門(mén)法院，則可以在受案范圍、層級(jí)體系、人事管理制度等方面進(jìn)行局部調(diào)整。比如海事法院作為專門(mén)法院屬于中級(jí)人民法院，受理一審海事案件，二審則由該法院所在省高級(jí)法院進(jìn)行審理，這一審判體制是否合理，有無(wú)必要設(shè)立海事高級(jí)法院，這些問(wèn)題在專門(mén)法院的改革中可以進(jìn)一步充分探討，本文受篇幅所限在此不做深入。

 

3.立法跟進(jìn)。專門(mén)法院的改革發(fā)展同樣需要依法進(jìn)行，目前，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立已經(jīng)進(jìn)入具體實(shí)施階段，應(yīng)抓住此契機(jī)，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《關(guān)于設(shè)立專門(mén)法院的規(guī)定（決定）》等具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，改變專門(mén)法院無(wú)法可依的局面。通過(guò)立法明確設(shè)立專門(mén)法院的標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)現(xiàn)有專門(mén)法院的法律地位并為新設(shè)專門(mén)法院留出空間，規(guī)定專門(mén)法院的機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置、人事財(cái)政管理制度等基本制度。同時(shí)，還需要對(duì)《人民法院組織法》進(jìn)行修改，確立司法區(qū)的概念，規(guī)定可依據(jù)案件數(shù)量的多少和人口密度的大小劃分司法區(qū)域，為專門(mén)法院的跨區(qū)域設(shè)置提供法律支撐。