共建共贏 內(nèi)外并舉 全面深入推進訴源治理 

 

四川省成都市中級人民法院院長 郭彥

 

近年來，人民法院受理的案件數(shù)持續(xù)高位運行，案多人少矛盾更加突出。法院在著眼治標、采取多項措施妥善處理案件的同時，更要著眼治本，從源頭上防范訴的產(chǎn)生，大力推進訴源治理，將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。深入推進訴源治理不僅可以促進社會治理法治化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，緩解和破解長期困擾、影響法院發(fā)展的案多人少矛盾，還可以形成合力化解矛盾，促進社會和諧。

 

一、訴源治理的豐富內(nèi)涵

 

“訴”是指法院的訴訟案件，“源”是指糾紛產(chǎn)生的根源、來源，“訴源治理”是指社會個體及各種機構(gòu)對糾紛的預防及化解所采取的各項措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。訴源治理有三個層次的涵義：一是從深化社會基層治理的層面，避免和減少糾紛的發(fā)生，使糾紛止于未發(fā)、止于萌芽；二是從減少糾紛進入訴訟案件量的層面，避免已出現(xiàn)的糾紛形成訴訟，促進糾紛向訴訟外其他解決方式有效和順暢分流；三是從訴訟解紛的層面，通過各種訴非銜接的渠道，優(yōu)質(zhì)高效化解已經(jīng)形成訴訟的糾紛。

 

二、訴源治理的工作思路及理念

 

訴源治理實際上就是在多元化糾紛解決機制大背景下防范糾紛的一項重要舉措，具體而言可以概括為“標本兼治、重在治本，內(nèi)外并舉、善借外力”。治標，目的在于緩解目前案多人少的突出矛盾；治本，重在著眼長遠，形成完善訴源治理的工作格局、制度體系、聯(lián)動平臺和操作機制。既要從短期治標上努力減少法院訴訟案件存量，更要從長期治本上有效緩解訴訟案件增量。內(nèi)外并舉，既要著力內(nèi)部挖潛，提質(zhì)增效，又要眼光向前、向外，推動社會相關(guān)方面形成訴源治理的牢固共識和強大合力，共同構(gòu)建訴非銜接、訴調(diào)對接的體系、模式。最終形成“黨政主導、綜治協(xié)調(diào)、源頭防范、訴非聯(lián)解、多元共治、司法保障”的工作格局，“以人為本、自愿合法、便民利民、高效便捷”的工作機制，實現(xiàn)訴前糾紛分流比例持續(xù)上升，訴訟案件快增勢頭逐步扭轉(zhuǎn)，案多人少矛盾有效緩解，司法參與社會治理的作用充分發(fā)揮。

 

堅持共治共贏，實現(xiàn)訴源治理的聯(lián)建共享。破除訴源治理是“種了別人的地，荒了自己的田”的狹隘認識，認識到訴源治理關(guān)系到社會方方面面，需要社會共同努力，通過共建、共推、共享，才能實現(xiàn)糾紛共治、效果共贏的目標。

 

堅持全域全程，實現(xiàn)訴源治理的全方位滿覆蓋。克服訴源治理只是著力于“局部地域、部分案件”的認識。從法院內(nèi)部來看，堅持將訴源治理的思路貫穿“所有法院、所有案件、所有流程”的工作策略。從法院外部來看，訴源治理覆蓋糾紛發(fā)生的所有領(lǐng)域、地域。比如：就審判流程而言，從前端到最后端，包括立案、審判到執(zhí)行、從一審到二審、再審的各環(huán)節(jié)，都要進行訴源治理，一審案件質(zhì)效提升了、二審案件就減少了，三大審判辦案工作做實了，執(zhí)行案件就會減少。

 

堅持多方多元，實現(xiàn)訴源治理的多種多樣。訴源治理需要各類社會主體之間加強相互溝通和協(xié)調(diào)，共同參與治理；需要打造多元化方法體系，預防、解紛和修復并重，訴非方式相結(jié)合，政策工具和社會工具兼顧，線下實體平臺與線上網(wǎng)絡平臺共融。

 

三、開展訴源治理工作的重要舉措

 

第一，暢通渠道，合力化解糾紛。訴源治理很多工作需要在主動研究的基礎(chǔ)上，在黨委的領(lǐng)導下，借助政府的力量，由黨委政法委牽頭開展?？梢酝ㄟ^跨部門的聯(lián)席會、綜治平臺、“大調(diào)解”辦公室、網(wǎng)格員平臺、大聯(lián)動平臺等渠道，建立黨委領(lǐng)導、政府主導、綜治協(xié)調(diào)，形成共推、共治、共享、共贏的工作機制。同時要分門別類與各基層組織、各企事業(yè)單位等建好糾紛預防、訴訟內(nèi)外解紛的操作機制，助推黨委、政府、工青婦和社會各界組織、各方面力量充分發(fā)揮職能作用，逐步分散化解社會矛盾、消解社會問題，共同化解矛盾糾紛。

 

第二，建好機制，筑實“四類平臺”。建好“四類平臺”，即訴訟解紛平臺，和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議等非訴解紛平臺，訴非銜接平臺，線下和線上融合平臺。“線下”依托法院機關(guān)訴訟服務中心、法庭訴訟服務點、村社訴訟服務站三級訴訟服務體系，推進訴源治理實體服務“全覆蓋”；“線上” 堅持“互聯(lián)網(wǎng)+司法”的理念，依托法院互聯(lián)外網(wǎng)、網(wǎng)上訴訟服務平臺，12368司法服務熱線，“兩微一端”和手機短信平臺，手機APP軟件系統(tǒng)，構(gòu)建立體化全天候普惠式訴源治理綜合服務平臺。

 

第三，關(guān)口前移，力推重心下沉。糾紛解決的一般規(guī)律是越往后端，風險越多、難度越大、成本越高；越靠前，則能最大限度地減少風險、降低難度、節(jié)約成本。訴源治理的重點在基層、在一線，要做到人員配置、保障激勵、培訓指導都往基層一線傾斜。法院的訴源治理工作也需要向辦案一線、人民法庭、村社下沉。具體，可通過“三型法庭”建設、“法治七進”、巡回審判、走進法庭聽審判等活動的開展，實現(xiàn)重心下沉。

 

第四，有序分流，實現(xiàn)順暢對接。堅持糾紛解決的分層遞進觀念，在堅持當事人自愿的前提下，做好訴訟案件的訴訟外分流工作，確保訴外分流有序、有理、有據(jù)、有效。同時加強訴非銜接，對內(nèi)做好案件的立審執(zhí)聯(lián)動和繁簡分流，對外切實加強與其他多元主體的對接，建立功能強大、資源充足的訴調(diào)對接平臺，形式多樣、運行規(guī)范的訴調(diào)對接機制，高效便捷、靈活開放的網(wǎng)絡調(diào)解及其他對接方式，基礎(chǔ)牢固、良性互動的訴調(diào)對接關(guān)系。加強與黨政機關(guān)、各類調(diào)解組織、社會群團以及其他社會力量的對接；按照有關(guān)規(guī)定，做好程序安排，效力確認和法律指導。

 

第五，加強引導，合力一體共治。在堅持黨政主導，法院推動的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)不同部門、不同行業(yè)的性質(zhì)充分發(fā)揮其職能作用，如：重視行政機關(guān)在糾紛預防與化解方面的作用和功能，引導人社、衛(wèi)計、國土、農(nóng)業(yè)等部門履行預防和調(diào)解糾紛的職責；助推覆蓋城鄉(xiāng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡組織建設，加強對人民調(diào)解員的業(yè)務培訓，做好程序安排和效力對接，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用和功能；進一步拓展商會、行業(yè)協(xié)會、商事仲裁機構(gòu)、公證機構(gòu)等在預防和解決糾紛中的職能作用，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢；鼓勵支持律師積極發(fā)揮作用，推動建立律師調(diào)解工作室，形成律師訴前引導調(diào)解和解、訴中依法表達訴求、訴后參與信訪維穩(wěn)的法律服務新格局。

 

第六，注重統(tǒng)籌，著力重點突破。深入推進訴源治理工作不僅涉及法院內(nèi)部職能定位、法院審判執(zhí)行資源配置、案件審理機制、訴訟程序設計，還涉及法院外部與其他部門的對接，程序安排、效力確認和法律指導，涉及的主體眾多，糾紛類型多樣，需要統(tǒng)籌考慮各種因素，綜合施策，多措并舉，統(tǒng)籌推進。同時還要堅持重點突破，特別是針對糾紛多發(fā)的領(lǐng)域，如婚姻家庭、鄰里關(guān)系、交通事故、醫(yī)療事故、建筑施工等領(lǐng)域。通過重點領(lǐng)域的突破，緩解當前矛盾糾紛多發(fā)態(tài)勢、案多人少突出矛盾，為其他領(lǐng)域內(nèi)糾紛的源頭治理贏得時間，最終實現(xiàn)對大量糾紛的源頭治理。

 

第七，建好隊伍，提升綜合能力。訴源治理工作對法院提出了更高要求，也對法官提出了更高要求，按照職業(yè)化、專業(yè)化、社會化的要求，法院要著力培養(yǎng)解紛能力較強、資歷經(jīng)驗豐富、知識結(jié)構(gòu)合理、人品操守服眾的訴源治理隊伍。一是建立一支法院專職調(diào)解員隊伍，由擅長調(diào)解的法官或者司法輔助人員擔任，既要具備認定事實和法律適用能力，還要具備積極化解矛盾、修復社會關(guān)系，定分止爭、預防糾紛的群眾工作能力。二是建立一支特邀調(diào)解隊伍，吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、“五老”調(diào)解等調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，開展委派調(diào)解和委托調(diào)解工作。三是建立一支復合型陪審員隊伍，增加人民陪審員數(shù)量，擴大參審案件范圍，注重專家判斷與常識判斷相結(jié)合，為強化訴前、訴中調(diào)解實效提供強大智力支持。