從法院管理到法院治理  

 

司法體制改革新階段之關(guān)鍵措施分析  

 

西安交通大學(xué)法學(xué)院 彭何利　

 

黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)后,“國(guó)家治理”“社會(huì)治理”以及社區(qū)治理等逐步成為人們普遍關(guān)注的重大話題。作為“實(shí)現(xiàn)公平正義之場(chǎng)所”,法院自身的管理工作十分重要,但在新的歷史時(shí)期,法院管理的理念也將逐步為“法院治理”所取代。法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān),但發(fā)揮審判機(jī)關(guān)作用的前提是有良好、科學(xué)的治理機(jī)制。因此,除了發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理的作用外,法院自身的管理和治理已成為當(dāng)前司法改革的核心內(nèi)容。

 

法院治理的內(nèi)在邏輯

 

治理是指為實(shí)現(xiàn)特定組織目標(biāo)而進(jìn)行的一切集體事務(wù)活動(dòng)。治理一詞自古有之,并常與“統(tǒng)治”與“管理”交叉使用。作為公共組織,現(xiàn)代法院的運(yùn)轉(zhuǎn)和職能的實(shí)現(xiàn)離不開有效的治理。那么,何為法院治理?法院治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)又是什么?這些問(wèn)題在國(guó)內(nèi)鮮有討論,在國(guó)外也處于探索階段,尚未形成共識(shí)。從歷史淵源來(lái)看,法院治理源于法院管理,又超越于管理,兩者緊密聯(lián)系,又相互區(qū)別。法院治理中包含著管理,法院管理中也包含著治理,但兩者的理念和側(cè)重點(diǎn)略有不同。在理念上,法院治理在傳統(tǒng)法院管理強(qiáng)調(diào)高效、公正、權(quán)威的基礎(chǔ)上,增添了責(zé)任、公開、民主、公信等新元素。另外,法院治理更側(cè)重體系設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)整體性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性、多元性等。近年來(lái),許多國(guó)家的法院都面臨著“案多人少”的難題,都在通過(guò)優(yōu)化體系結(jié)構(gòu),建構(gòu)理想化的治理模式,以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。

 

法院治理有集權(quán)與分權(quán)兩種模式。集權(quán)模式源于韋伯式的科層體系,其內(nèi)容是一體化的法院組織體系內(nèi)部,中央對(duì)各種司法資源統(tǒng)一決策、管理與調(diào)配。集權(quán)模式最大的優(yōu)勢(shì)是能夠整合資源,提高效率,并能作為整體,統(tǒng)一發(fā)聲,從而能夠更好地抵御外部干預(yù)。

 

與集權(quán)模式不同,分權(quán)模式強(qiáng)調(diào)共治與協(xié)商。為激發(fā)地方法院的積極性與創(chuàng)造性,中央層級(jí)都會(huì)將部分決策權(quán)和管理權(quán)分散并授權(quán)至地方層級(jí)組織,令其行使。在實(shí)踐中,各國(guó)在法院治理方面所采取的集權(quán)與分權(quán)程度各不相同,都在努力尋找集權(quán)與分權(quán)新的平衡點(diǎn),從而向最佳法院治理模式邁進(jìn)。

 

法院治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

 

針對(duì)我國(guó)司法治理體制既有的弊端,中央提出了法院人財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管的重大改革措施,從而引發(fā)了我國(guó)法院治理結(jié)構(gòu)的深刻變革,即由過(guò)去的“四級(jí)體制”轉(zhuǎn)向“兩級(jí)體制”。

 

在兩級(jí)體制下,我國(guó)法院行政事務(wù)管理權(quán)的內(nèi)外部關(guān)系將面臨全面的調(diào)整。在外部關(guān)系上,法院的人財(cái)物管理權(quán)的歸屬由各級(jí)法院及其所屬的地方政權(quán)轉(zhuǎn)移至省級(jí)。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上,法院行政事務(wù)管理權(quán)將走向中央和地方共治的治理體系。

 

這種新體制是集權(quán)與分權(quán)模式的結(jié)合體,既通過(guò)必要的集權(quán)保障法院組織體系的統(tǒng)一性和效率性,又通過(guò)一定的分權(quán)保持地方法院的差異性和積極性?？梢哉f(shuō),省級(jí)統(tǒng)管是一種理想型的現(xiàn)代法院治理結(jié)構(gòu)。然而,一個(gè)優(yōu)化的法院組織架構(gòu)還需要科學(xué)的組織原則和運(yùn)行機(jī)制才能有效運(yùn)行。因此,我們有必要在現(xiàn)代治理理念的指導(dǎo)下,打造全新的法院決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和評(píng)價(jià)系統(tǒng),從而全面革新法院治理體系,提高治理能力。

 

法院治理的決策機(jī)制

 

決策機(jī)構(gòu)是一個(gè)組織的“大腦”,決定著該組織的發(fā)展方向。決策機(jī)制的科學(xué)化是現(xiàn)代法院治理體系的首要步驟。

 

在傳統(tǒng)的管理模式下,我國(guó)法院的決策機(jī)制是以行政權(quán)為中心的單向決策模式,容易導(dǎo)致獨(dú)斷專行,無(wú)法激發(fā)個(gè)體的積極性與創(chuàng)造性。在現(xiàn)代的治理模式下,法院決策機(jī)制應(yīng)該向民主化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型。眾所周知,法官是法院的核心主體,理應(yīng)擁有實(shí)質(zhì)的決策權(quán)。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,通過(guò)設(shè)立由法官代表組成的“司法會(huì)議”或理事會(huì),統(tǒng)一行使法院重大事務(wù)的決策權(quán)。關(guān)于具體的層級(jí),各國(guó)模式各有不同。鑒于我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和具體國(guó)情,在省級(jí)統(tǒng)管的改革背景下,可在考慮整合各類司法管理職能,在中央和地方分別設(shè)立“司法委員會(huì)”,具體行使轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)的決策權(quán)。

 

改革后,決策機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程必須透明。同時(shí),決策方法必須科學(xué),不僅需要打造綜合的大數(shù)據(jù)平臺(tái)為決策機(jī)構(gòu)提供全面客觀的信息源,還需要設(shè)置若干“外腦”,如專家委員會(huì),對(duì)不同門類的法院事務(wù)提出建議,供決策者參考。

 

法院治理的運(yùn)行機(jī)制

 

如果說(shuō)決策機(jī)構(gòu)是一個(gè)組織的“大腦”,那么,實(shí)施機(jī)制便是這個(gè)組織的“四肢”。作為高度專業(yè)化組織,法院由審判權(quán)與管理權(quán)兩大權(quán)力系統(tǒng)組成。這種權(quán)力構(gòu)造決定了其運(yùn)行機(jī)理。

 

在縱向上,前者是自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu),側(cè)重以法官個(gè)體為中心,強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性與公正性；后者是自上而下的結(jié)構(gòu),主要以行政權(quán)為中心,強(qiáng)調(diào)效率與統(tǒng)一。在橫向上,審判權(quán)與行政管理權(quán)應(yīng)當(dāng)各司其職,又相互協(xié)調(diào),既要以審判權(quán)為中心,又要發(fā)揮管理權(quán)的服務(wù)型與輔助性功能。只有兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,才能保證科學(xué)決策的有效執(zhí)行。然而,長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)管理職能缺乏清晰定位及合理的權(quán)力邊界,管理的專業(yè)化程度不高,難以適應(yīng)法院治理的需要。

 

筆者建議,在宏觀層面,設(shè)立中央和地方兩級(jí)司法行政事務(wù)管理局,作為司法委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),綜合管理人財(cái)物司法資源的各種要素,制定法院行政事務(wù)的指導(dǎo)性政策與標(biāo)準(zhǔn);在中觀層面,整合各級(jí)法院行政事務(wù)管理部門,根據(jù)法院事務(wù)的不同特點(diǎn),設(shè)立不同的職能部門;在微觀層面,建立法院行政人才不同于法官的管理機(jī)制和職業(yè)規(guī)劃。

 

法院治理的評(píng)價(jià)機(jī)制

 

在當(dāng)前全新的法院治理模式下,應(yīng)盡快完善法院的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制。

 

一是評(píng)價(jià)主體多元化。與傳統(tǒng)管理模式采取的單一評(píng)價(jià)主體相比,新的治理模式更強(qiáng)調(diào)多元共治。過(guò)去,我國(guó)法院考核主要在法院內(nèi)部組織部門主導(dǎo)下進(jìn)行考核,主體單一,形式單調(diào),體系封閉。為發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制的有效作用,應(yīng)封閉的單一主體轉(zhuǎn)向開放的以法院為主、外部為輔、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的多元評(píng)價(jià)主體格局。

 

二是評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大化。法院事務(wù)涉及面廣,門類繁多,因此,法院評(píng)價(jià)不應(yīng)局限于法院工作人員個(gè)體和職能部門,而應(yīng)涵蓋所有崗位與運(yùn)行環(huán)節(jié),如案件管理、陪審員管理、人事任免、經(jīng)費(fèi)保障、財(cái)物管理、外部關(guān)系等,將法院整體作為考評(píng)對(duì)象。

 

三是評(píng)價(jià)方法科學(xué)化。雖然定量評(píng)價(jià)客觀、高效,但法院的運(yùn)行由多種主客觀要素組成,需要綜合考慮各種變量,通過(guò)定量分析與定性分析相結(jié)合,自評(píng)、互評(píng)與外評(píng)等多種方式相結(jié)合的模式,對(duì)不同類別的評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行全方位考核。

 

四是重視評(píng)價(jià)結(jié)果。不能讓評(píng)價(jià)流于形式,而應(yīng)當(dāng)讓每一周期的評(píng)價(jià)結(jié)果用于改進(jìn)法院下一周期的工作,從而不斷提升法院治理水平。