最高人民法院審判委員會(huì)專(zhuān)職委員 胡云騰 

 

近日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》系統(tǒng)總結(jié)了多年來(lái)人民法院推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)了全面依法治國(guó)新時(shí)期解決各類(lèi)糾紛的現(xiàn)實(shí)需要，反映了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，是落實(shí)全面深化改革特別是司法改革的重要舉措，堪稱(chēng)一個(gè)里程碑式的文件。

 

建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制，首在提高全社會(huì)對(duì)這個(gè)問(wèn)題重要性和必要性的認(rèn)識(shí)。文件的生命力在于落實(shí)，落實(shí)的動(dòng)力來(lái)源于自覺(jué)，而自覺(jué)行動(dòng)的心理基礎(chǔ)則取決于思想上的深刻認(rèn)識(shí)和高度重視。現(xiàn)在，已經(jīng)有越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，越是落實(shí)全面依法治國(guó)和全面深化改革，越是要重視建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制，筆者到第二巡回法庭工作后，面對(duì)每年數(shù)以萬(wàn)計(jì)的涉訴信訪(fǎng)人群和數(shù)以千計(jì)的各類(lèi)案件，深刻體會(huì)到如此眾多的糾紛案件和社會(huì)矛盾涌入法院，一方面說(shuō)明社會(huì)上對(duì)人民法院糾紛解決能力尚存在過(guò)高期待，另一方面也說(shuō)明社會(huì)上其他糾紛解決機(jī)制發(fā)育還不健全。這種狀況不僅難以有效滿(mǎn)足人民群眾的糾紛解決需求，同時(shí)也會(huì)加劇一些法院日益突出的案多人少矛盾，引發(fā)當(dāng)事人不滿(mǎn)。因此，進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革越來(lái)越顯得重要和迫切。本文擬結(jié)合辦理案件和處理涉訴信訪(fǎng)工作，談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

 

尊重糾紛解決規(guī)律的要求

 

推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，是尊重糾紛解決規(guī)律的必然要求。

 

在社會(huì)有機(jī)體中，矛盾糾紛本質(zhì)上是一種社會(huì)病。一個(gè)案件或糾紛發(fā)生了，表明社會(huì)治理方面出了問(wèn)題，這一點(diǎn)與人體是相似的，身體健康方面出了問(wèn)題，人就會(huì)生病。正如一個(gè)人生病了不一定都要去醫(yī)院，且不一定都要去大醫(yī)院治療一樣，社會(huì)出現(xiàn)了糾紛也不一定都要到法院解決。我們看到，正因?yàn)樵谟^念上有一種誤解，即以為只要患了病都要去醫(yī)院甚至大醫(yī)院，才導(dǎo)致當(dāng)前的醫(yī)療資源配置不平衡，一些大醫(yī)院醫(yī)療壓力不斷增大，醫(yī)患矛盾日益突出，傷醫(yī)案件頻頻發(fā)生，以致很多醫(yī)生的子弟不愿意從醫(yī)。反思我們的傳統(tǒng)社會(huì)，幾千年來(lái)，我們國(guó)家并沒(méi)有官辦的或民辦的醫(yī)院，看病吃藥多靠民間郎中、民間藥人解決，醫(yī)療事業(yè)多憑家族代代相傳，而醫(yī)患關(guān)系和醫(yī)療糾紛并沒(méi)有像今天這么突出，其中經(jīng)驗(yàn)不僅值得醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)總結(jié)，而且值得解決社會(huì)矛盾糾紛借鑒。解決社會(huì)矛盾糾紛，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)矛盾糾紛的不同性質(zhì)、不同特點(diǎn)，健全完善多元化糾紛解決機(jī)制，讓司法和其他官方和民間的糾紛解決機(jī)制共同發(fā)揮作用，形成合力，這才是解決社會(huì)矛盾糾紛的根本之道。比如對(duì)民間矛盾糾紛，要重視運(yùn)用人民調(diào)解、社區(qū)調(diào)解，充分發(fā)揮村委會(huì)、居委會(huì)等基層組織化解矛盾糾紛的職能。又如對(duì)于商事糾紛，要重視商事仲裁機(jī)構(gòu)和商事調(diào)解組織的作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇商事仲裁和商事調(diào)解的方式解決這類(lèi)糾紛。再如對(duì)于單位、行業(yè)內(nèi)部發(fā)生的矛盾糾紛，要推動(dòng)企業(yè)事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)健全糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)或單位自治的作用，不斷提高單位和行業(yè)自主解決員工之間、會(huì)員之間糾紛的能力。對(duì)一些技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域所發(fā)生的矛盾糾紛，更應(yīng)當(dāng)推動(dòng)主管部門(mén)和相關(guān)單位建立健全糾紛解決機(jī)制，由專(zhuān)業(yè)糾紛解決團(tuán)隊(duì)來(lái)解決更容易平衡利益、平息爭(zhēng)議。從域外看，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制也是許多國(guó)家解決社會(huì)矛盾的共同選擇，其中有的非訴訟糾紛解決機(jī)制因?yàn)楦私饽承袠I(yè)或某職業(yè)的情況和特點(diǎn)，解決糾紛甚至比法院、比司法途徑解決糾紛更具專(zhuān)業(yè)性，也更有效。比如美國(guó)NBA球隊(duì)之間以及球隊(duì)與球員之間發(fā)生的糾紛多是通過(guò)內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制主持談判加以解決的，只有極少數(shù)糾紛會(huì)鬧到法院，而且即使到了法院也多會(huì)在司法解決的過(guò)程中和解。

 

滿(mǎn)足人民群眾維權(quán)的要求

 

推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，是滿(mǎn)足人民群眾維護(hù)合法權(quán)益的必然要求。

 

糾紛解決機(jī)制在本質(zhì)上屬于救濟(jì)權(quán)機(jī)制。救濟(jì)權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，救濟(jì)權(quán)的廣泛性和實(shí)現(xiàn)的艱難性決定了需要多種多樣的渠道或機(jī)制，而不能僅靠某一種渠道或機(jī)制。根據(jù)救濟(jì)權(quán)的特點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)方式，國(guó)家有義務(wù)、有責(zé)任為公民提供多樣化的權(quán)利救濟(jì)渠道和機(jī)制，以便公民在行使救濟(jì)權(quán)時(shí)自主選擇。因此，推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的建立和完善，是堅(jiān)持以人民為中心，落實(shí)法治為民的應(yīng)有之義。比如，在勞資矛盾高發(fā)的行業(yè)和企業(yè)，推動(dòng)建立專(zhuān)門(mén)處理勞資矛盾的組織和機(jī)構(gòu)，就能夠?yàn)閯趧?dòng)者和出資人、管理人維權(quán)提供直接便利。在醫(yī)患糾紛高發(fā)的地區(qū)，有關(guān)主管部門(mén)推動(dòng)建立醫(yī)患矛盾解決機(jī)制，就能為患者維權(quán)和醫(yī)院維護(hù)合法權(quán)益提供便捷的手段。常言說(shuō)，“有權(quán)利就要有救濟(jì)”，否則權(quán)利就形同虛設(shè)。隨著我國(guó)公民權(quán)利的類(lèi)型不斷增多，內(nèi)容不斷豐富，公民維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，國(guó)家和社會(huì)保障國(guó)家公民救濟(jì)權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制必須隨之不斷發(fā)展完善。

 

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

 

推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

 

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先是國(guó)家管理體系、管理部門(mén)及其能力的現(xiàn)代化，即立法體系、行政體系、司法體系及其立法能力、行政能力、司法能力的現(xiàn)代化。其次，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化還包括社會(huì)治理體系、特別是民間治理體系及其能力的現(xiàn)代化，比如社會(huì)與民間組織治理體系的現(xiàn)代化、社會(huì)與民間規(guī)則治理體系的現(xiàn)代化以及社會(huì)與民間矛盾化解與糾紛解決體系的現(xiàn)代化。推動(dòng)社會(huì)和民間的各類(lèi)現(xiàn)代化治理體系及其能力在實(shí)踐中落實(shí)，并使之充分發(fā)揮作用，這才是完整意義上的國(guó)家治理體系及其治理能力的現(xiàn)代化。多年來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，法治政府建設(shè)大步推進(jìn)，司法改革深入進(jìn)行，官方或者說(shuō)公權(quán)力層面的治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程得到了快速法展，治理能力不斷提高。而與此形成對(duì)照的是，社會(huì)和民間的治理體系還沒(méi)有同步推進(jìn)，現(xiàn)代化治理能力更有待提高。因此，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)要放在推進(jìn)社會(huì)和民間的糾紛解決機(jī)制建設(shè)上，而這也是對(duì)過(guò)去是短板的國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)展不平衡的一種調(diào)適。

 

節(jié)約維權(quán)成本和公共資源的要求

 

推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)是節(jié)約人民群眾糾紛解決成本和公共資源的必然要求。

 

從域外現(xiàn)代化社會(huì)的治理實(shí)踐看，公權(quán)力治理體系的運(yùn)營(yíng)成本歸根結(jié)底來(lái)自于納稅企業(yè)和公民個(gè)人，公權(quán)力機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造利潤(rùn)。為了減少或節(jié)約國(guó)家對(duì)治理成本的投入，西方現(xiàn)代法治國(guó)家多奉行“小政府、大社會(huì)”的治理模式和治理理念。所謂“小政府、大社會(huì)”，實(shí)際上是指政府規(guī)模要小一點(diǎn)，管的事情要少一點(diǎn)，把很多治理事務(wù)分散到民間，政府支持社會(huì)治理體系即民間的治理體系發(fā)展壯大，培育其自我管理和自主治理的能力，多管一點(diǎn)事，從而有效降低或節(jié)約公共資源投入，充分挖掘和利用社會(huì)和民間的治理資源。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，財(cái)政收入也來(lái)自于人民，節(jié)約公共資源是法治為民的必然要求。同時(shí)，人民群眾的主人翁精神是可資利用的重要資源，這一點(diǎn)使得我們?cè)跇?gòu)建“小政府、大社會(huì)”方面擁有更多的優(yōu)勢(shì)和更大的優(yōu)越性。建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制，充分利用社會(huì)治理資源，與實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和發(fā)揚(yáng)人民群眾的主人翁精神完全一致。從實(shí)踐看，公檢法機(jī)關(guān)每辦理一個(gè)案子，監(jiān)獄部門(mén)每關(guān)押一個(gè)犯人，國(guó)家都要投入相應(yīng)的公共資源，公檢法機(jī)關(guān)辦理的案件越多，監(jiān)獄關(guān)押的犯人越多，國(guó)家所承擔(dān)的治理費(fèi)用也越大，而公共資源終究來(lái)自于人民，由人民承擔(dān)。我國(guó)尚處于發(fā)展中時(shí)期，公共資源不足、公用經(jīng)費(fèi)緊缺問(wèn)題比較突出，尤其在中西部地區(qū)，公共資源更是緊張。為應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)立法和政策規(guī)范，探索或設(shè)立了案件繁簡(jiǎn)分流制度、小額案件速裁制度、疑罪或輕罪案件不起訴制度、刑事和解制度、社區(qū)矯正制度以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度等，另外還設(shè)立了人民調(diào)解制度、民商事案件仲裁制度等，這些都是降低司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)案件的國(guó)家治理成本、減少相關(guān)當(dāng)事人糾紛解決成本的有效制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制提供借鑒。

 

發(fā)揮各種糾紛解決機(jī)制職能作用的要求

 

多元化糾紛解決機(jī)制是一個(gè)大合唱，必須發(fā)揮各個(gè)機(jī)制的作用和各方面的積極性才能奏出和諧的樂(lè)章。

 

第一，要充分發(fā)揮現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制及其人員的積極性。從實(shí)踐中看，我們現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)有不少，每個(gè)機(jī)制都形成了一支有特色的工作人員隊(duì)伍，像人民調(diào)解這樣的中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制，在國(guó)家和社會(huì)治理中發(fā)揮過(guò)重要作用，今后還能發(fā)揮重要作用。但是，由于一些人對(duì)法治建設(shè)一度存在誤區(qū)，把依法維權(quán)當(dāng)作依靠法院維權(quán)，對(duì)其他機(jī)制的職能作用認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致一些糾紛解決機(jī)制的功能萎縮，受理的案件有所下降。如實(shí)行立案登記制以后，有人以為所有糾紛都該到法院解決了，結(jié)果導(dǎo)致一些地方的人民調(diào)解組織受理的案件量出現(xiàn)了不應(yīng)有的下降，這是不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制，首先要發(fā)揮好現(xiàn)有機(jī)制的作用，擴(kuò)充其功能，提高全社會(huì)重視運(yùn)用這些機(jī)制的意識(shí)。第二，要著重促進(jìn)社會(huì)和民間糾紛解決機(jī)制的發(fā)展和完善，要在糾紛解決機(jī)制短缺的地區(qū)和領(lǐng)域著力構(gòu)建相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。第三，要讓各類(lèi)糾紛解決機(jī)制各司其職、分工負(fù)責(zé)，形成合力，防止出現(xiàn)爭(zhēng)搶某類(lèi)糾紛或者推諉某類(lèi)糾紛的現(xiàn)象。比如對(duì)有費(fèi)用的糾紛爭(zhēng)管轄權(quán)，或者把民事案件當(dāng)成刑事案件來(lái)辦等都要盡量避免。第四，要把完善多元化糾紛解決機(jī)制和擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)揮一些人群的能力專(zhuān)長(zhǎng)結(jié)合起來(lái)，為具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)門(mén)能力的人群發(fā)揮作用提供發(fā)揮空間和平臺(tái)。人民法院在促進(jìn)各類(lèi)糾紛解決機(jī)制形成合力方面要充分發(fā)揮引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，比如，為工商稅務(wù)、勞動(dòng)人事、交通糾紛案件的調(diào)解提供場(chǎng)所，設(shè)立調(diào)解室、律師辦公室等，這些都是人民法院在促進(jìn)各類(lèi)糾紛解決機(jī)制形成合力方面的重要舉措，同時(shí)也是多元化糾紛解決機(jī)制溝通協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)，要大力進(jìn)行推廣。

 

更新社會(huì)治理理念的要求

 

推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)是轉(zhuǎn)變、更新糾紛解決和社會(huì)治理理念的必然要求。

 

由于我們對(duì)現(xiàn)代法治國(guó)家治理體系的認(rèn)識(shí)尚處于初級(jí)階段，對(duì)西方國(guó)家的治理體系和糾紛解決機(jī)制了解得不夠全面，在建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制方面理論上和實(shí)踐中都還存在一些誤區(qū)。比如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院和法官不能拒絕審判，即不論什么案子，只要到法院都必須審理，這種認(rèn)識(shí)是片面的。社會(huì)矛盾糾紛的多元性、復(fù)雜性和多樣性，決定了法院不可能什么案子都審理，或者都有能力審理，也不是什么案子都適宜法院審理。在我國(guó)古代社會(huì)中，大量的糾紛都是由民間組織處理的，官府審理的都是極少數(shù)。在西方現(xiàn)代法治國(guó)家，大量糾紛也是通過(guò)法院以外的糾紛解決機(jī)制解決的，或者由法院以外的糾紛解決機(jī)制將前期工作做好以后，交由法院確認(rèn)的。又如，對(duì)于立案登記制度，很多人也存在片面認(rèn)識(shí)，有人把立案登記制等同于什么案件都受理，這不僅誤解了立案登記制的價(jià)值、內(nèi)容和要求，而且增加了法院的案多人少的壓力，加劇了少數(shù)當(dāng)事人和法院的矛盾。黨的十八屆四中全會(huì)提出的立案登記制度改革是一項(xiàng)重大改革，該項(xiàng)改革明確規(guī)定，對(duì)人民法院應(yīng)該受理的案件實(shí)行有案必立、有訴必理。這里的“應(yīng)該受理”是指人民法院要依照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的職能、案件受理范圍來(lái)受理案件，超出這個(gè)受理范圍，人民法院不僅依法不能受理案件，更不能實(shí)行有案必立、有訴必理。從域外看，基本沒(méi)有法院訴爭(zhēng)案件實(shí)行有案必立、有訴必理的，而往往是依法受理或者挑選其中的一部分來(lái)處理，以此倒逼其他糾紛解決機(jī)制履行職責(zé)、發(fā)揮作用，比如美國(guó)聯(lián)邦最高法院每年收到請(qǐng)求受理的案件數(shù)以萬(wàn)計(jì)，但是每年立案審理的也只有幾十件而已。再如，司法究竟是解決糾紛的最后手段還是首選手段，有的對(duì)此也有誤解，結(jié)果導(dǎo)致一些法人和公民一旦發(fā)生糾紛首先就選擇上法院去解決，從而不僅使法院難以承受，而且也使自己付出了更大的糾紛解決成本。因此，有必要讓全社會(huì)明確樹(shù)立這樣的觀念，司法始終只是解決糾紛的最后手段，只有當(dāng)其他糾紛解決機(jī)制無(wú)法解決或者不宜解決時(shí)才出手，而不應(yīng)當(dāng)是首先選擇的手段。