北京市第一中級人民法院 胡嘉榮 伍濤

 

審判委員會制度是審判權(quán)運行的重要環(huán)節(jié)，也是司法體制改革的重要內(nèi)容。最高人民法院在《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》中提出了“明確審判委員會統(tǒng)一本院裁判標準的職能”的改革要求。當前改革審判委員會制度，有必要進一步明確其統(tǒng)一法律適用的功能定位，并不斷探索完善的路徑。

 

一、審判委員會的核心功能應(yīng)當定位于統(tǒng)一法律適用

 

1.統(tǒng)一法律適用是人民法院行使審判權(quán)的現(xiàn)實需要

 

我國有31個高級法院、400多個中級法院以及3000多個基層法院，保證法律統(tǒng)一適用客觀上難度極大。司法實踐中不同地區(qū)不同審級法院之間，甚至同一法院不同審判庭之間，法律適用不統(tǒng)一的現(xiàn)象時有發(fā)生，這也成為影響司法公信力的重要問題。在當前司法改革背景下，在保障法官權(quán)責一致的同時，促進和強化法律統(tǒng)一適用具有現(xiàn)實緊迫性。然而，法律適用及裁判尺度的統(tǒng)一，僅僅依靠法官個人的智慧和力量是無法實現(xiàn)的，客觀上必須建立一套行之有效的制度機制。

 

2.審判委員會發(fā)揮統(tǒng)一法律適用功能具有現(xiàn)實基礎(chǔ)

 

首先，審判委員會具有發(fā)揮統(tǒng)一法律適用功能的組織基礎(chǔ)。這主要是由審判委員會在人民法院審判組織體系中的特殊地位所決定的。審判委員會是人民法院內(nèi)部常設(shè)性的審判組織，委員多由資深法官擔任，對于人民法院審判工作中的重大事項擁有決定權(quán)，在統(tǒng)一法律適用方面理應(yīng)履行相應(yīng)的職責。其次，從歷史發(fā)展過程來看，審判委員會制度的產(chǎn)生發(fā)展具有統(tǒng)一裁判標準與司法政策的重要考量。雖然不同歷史時期審判委員會的職能側(cè)重有所不同，但其主要的功能作用都在于統(tǒng)一執(zhí)行黨的司法政策及相關(guān)法律法規(guī)。再次，從現(xiàn)實功能來看，審判委員會制度擔負著促進和保障法律統(tǒng)一適用的重要職責。無論是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大、疑難的案件，還是討論決定審判工作中的其他重大事項，其基本功能都關(guān)涉法律的統(tǒng)一適用。

 

3.域外司法實踐為審判委員會統(tǒng)一法律適用功能提供了現(xiàn)實參考

 

從功能主義的角度出發(fā)，通過對美國的滿席庭審、德國聯(lián)邦最高法院聯(lián)合審判庭及大審判庭、法國最高法院的特別審判庭、日本最高法院的大法庭制度等域外司法制度的比較分析可以發(fā)現(xiàn)以下共同特點：第一，從審理的案件類型來看，絕大多數(shù)案件都是重大、疑難、復(fù)雜的特殊案件。第二，從審判組織形式來看，都成立了區(qū)別于普通審判庭的專門審判組織。第三，從審理范圍上看，基本上不對案件進行全案審理，而僅限于就法律適用問題或法律解釋問題進行審理。第四，從功能作用的角度看，其根本目的都在于統(tǒng)一法院內(nèi)部不同審判庭之間的法律適用，盡可能地避免出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。通過比較研究可以發(fā)現(xiàn)，域外司法實踐針對疑難、復(fù)雜案件設(shè)置了特定的審判組織，它們無論是在審判權(quán)限的劃分還是在審判程序的設(shè)計上都呈現(xiàn)出明顯的區(qū)別。這種制度設(shè)計體現(xiàn)了一條重要的司法原則，那就是通過特殊審判組織審理特殊案件，避免法院內(nèi)部可能出現(xiàn)的裁判沖突，有效地維護法律適用和裁判尺度的統(tǒng)一。這對于審判委員會制度具有重要的參考借鑒意義。

 

二、制約審判委員會制度統(tǒng)一法律適用功能發(fā)揮的主要問題

 

1.法律規(guī)定過于原則

 

人民法院組織法關(guān)于審判委員會制度的規(guī)定十分簡略，既未明確其作為審判組織的地位，也未明確統(tǒng)一法律適用的職能，更未規(guī)定具體的運行程序。從組織法與其他法律尤其是訴訟法的關(guān)系看，法律之間的銜接不夠，組織法有關(guān)審判委員會制度的原則性規(guī)定沒有相關(guān)法律進一步的具體細化。法律依據(jù)的不足，使得審判委員會統(tǒng)一法律適用的功能無法有效充分實現(xiàn)，司法實踐中也存在操作不便的現(xiàn)實問題。

 

2.職能過于分散重點不夠突出

 

根據(jù)人民法院組織法的規(guī)定，審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。而在司法實踐當中，對于審判委員會討論問題的范圍幾乎沒有限制，理論上任何與審判工作有關(guān)的事項都可以成為審判委員會討論的范圍，既影響了審判委員會的議事效率，也影響了審判委員會統(tǒng)一法律適用功能的有效發(fā)揮。

 

3.行政化色彩較濃、專業(yè)性不足

 

司法與行政的緊密關(guān)系貫穿于審判委員會制度形成發(fā)展的整個過程。行政化傾向主要體現(xiàn)在審判委員會的組成及其運行方式上。審判委員會委員多由具有行政職務(wù)的院庭長擔任；審判委員會通過聽取合議庭匯報的方式討論決定案件。行政化傾向還造成了審判委員會人數(shù)過多的現(xiàn)狀。由于行政化色彩過濃、專業(yè)性不足，也在很大程度上影響了審判委員會作為專業(yè)審判組織功能作用的充分發(fā)揮。

 

4.審理案件的機制不夠完善

 

最高人民法院的相關(guān)司法文件雖然將審判委員會定位于人民法院的最高審判組織，但并沒有從審判權(quán)的運行規(guī)律出發(fā)構(gòu)建相應(yīng)的審判權(quán)運行模式。在審判委員會的運行規(guī)范當中，只有合議程序，沒有審理程序，只有議事規(guī)則，沒有審理規(guī)則。由于審理環(huán)節(jié)和程序的缺失，導致直接、言詞、公開審理等原則缺少程序性的載體。由于程序設(shè)計的不合理，既導致審判委員會制度審理功能的缺失，也引起社會公眾對于審判委員會審判權(quán)行使方式的質(zhì)疑。

 

三、改革完善審判委員會統(tǒng)一法律適用功能的現(xiàn)實路徑

 

1.加強審判委員會的組織建設(shè)

 

強化審判委員會作為審判組織的基本特性，保證審判委員會的專業(yè)性和獨立性。從審判委員會的人員構(gòu)成、專業(yè)素質(zhì)、權(quán)責清單、履職保障等方面入手，著重加強其專業(yè)性、獨立性建設(shè)，不斷提升其履職的能力與權(quán)威性。提高審判委員會委員的選任標準，對審判委員會委員的任職資格和條件作出比員額法官更加嚴格的規(guī)定和要求，在法官員額制的基礎(chǔ)上，進一步實行審判委員會委員員額制。建立專業(yè)審判委員會，專業(yè)審判委員會根據(jù)本院審判委員會授權(quán)履行相應(yīng)的職責。

 

2.強化審判委員會統(tǒng)一法律適用的功能定位

 

明確審判委員會的性質(zhì)地位，確立審判委員會作為人民法院最高審判組織和審判工作議事機構(gòu)的性質(zhì)和地位。明確審判委員會統(tǒng)一法律適用的具體方式，具體包括：審理特定案件中的法律適用問題；統(tǒng)一行使再審案件決定權(quán)；制定規(guī)范性文件；發(fā)布指導性案例；管理、監(jiān)督其他審判組織的審判行為。以統(tǒng)一法律適用為標準確定審判委員會審理案件的范圍，將審判委員會審理決定的案件的限定為需要統(tǒng)一法律適用的案件。根據(jù)四級法院審級職能的差異性，以統(tǒng)一法律適用為重點發(fā)揮審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗的重要作用。以統(tǒng)一法律適用為目的加強審判委員會的審判管理監(jiān)督職能。

 

3.健全完善審判委員會的案件審理程序

 

完善審判委員會案件審理程序，關(guān)鍵是要體現(xiàn)正當程序要求，落實直接、公開、責任原則，變審委會“討論”案件為“審理”案件，真正實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責”。明確審判委員會審理案件的組織形式。設(shè)立專業(yè)審判委員會的法院，審理特定案件的職能可以由專業(yè)審判委員會代表審判委員會行使。沒有設(shè)立專業(yè)審判委員會的法院，審理特定案件的職能則由審判委員會具體行使。建立審判委員會審理案件的移轉(zhuǎn)及過濾程序。合議庭在審理案件過程中，如果發(fā)現(xiàn)案件屬于審判委員會審理案件的情形和范圍，應(yīng)當向?qū)徟形瘑T會提出申請。建立審判委員會審理案件的審前準備程序。對于其他審判組織移轉(zhuǎn)給審判委員會審理的案件，審判委員會應(yīng)當指定一名委員作為該案件的承辦委員，具體負責案件審理的審前準備工作。明確審判委員會審理案件的具體方式。審判委員會原則上只審理法律適用問題，而不審理事實認定問題。審判委員會審理法律適用問題既可以開庭審理，也可以通過書面方式進行審理。完善審判委員會審理案件的合議程序。在合議過程中應(yīng)當貫徹充分討論原則、少數(shù)服從多數(shù)原則、保密原則。

 

4.健全審判委員會配套工作機制

 

以強化統(tǒng)一法律適用功能為切入完善審判委員會制度，還應(yīng)同步推進其他改革，健全完善審判委員會的相關(guān)工作機制和程序，包括完善審判經(jīng)驗總結(jié)運用程序、審判監(jiān)督程序、審判管理程序，健全履職保障和監(jiān)督制約機制等，從而保障審判委員會統(tǒng)一法律適用的功能得以充分發(fā)揮。