多元化糾紛解決機(jī)制改革專家系列談 

 

以“共建共享”理念推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革 

 

湘潭大學(xué)副校長(zhǎng)、教授 廖永安 

 

唯有以“共建共享”理念推進(jìn)我國(guó)糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與改革，方能跳出傳統(tǒng)的思維框架，對(duì)我國(guó)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行科學(xué)理性的頂層設(shè)計(jì)與制度完善。

 

社會(huì)矛盾糾紛化解是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是否擁有一套科學(xué)完備的糾紛解決機(jī)制是衡量社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。黨的十八屆四中全會(huì)指出要“完善多元化糾紛解決機(jī)制”，十八屆五中全會(huì)提出要“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”。“共建共享”作為全新的社會(huì)治理理念的確立，是黨對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。深化多元化糾紛解決機(jī)制改革作為完善社會(huì)治理格局的重要內(nèi)容，同樣必須以“共建共享”理念為指引，并且唯有以“共建共享”理念推進(jìn)我國(guó)糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與改革，方能跳出傳統(tǒng)的思維框架，對(duì)我國(guó)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行科學(xué)理性的頂層設(shè)計(jì)與制度完善。

 

一、“共建共享”理念對(duì)完善我國(guó)糾紛解決機(jī)制的重要意義。

 

第一，有助于整合各類糾紛解決資源，提升糾紛解決的公信力。從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是新時(shí)期國(guó)家治理范式的重大變革，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)整合各類社會(huì)資源，充分調(diào)動(dòng)各類主體的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的共同參與、共同協(xié)作、共同治理。“共建共享”理念充分契合了新時(shí)期對(duì)于社會(huì)糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)充分吸收法院以外的各種社會(huì)力量，共同參與社會(huì)矛盾糾紛的化解，不僅有效整合了各類糾紛解決資源，同時(shí)也使糾紛解決的公信力得以有效提升。

 

第二，有助于糾紛解決機(jī)制的相互銜接，提升糾紛解決的效率。“共建共享”理念一方面強(qiáng)調(diào)各類糾紛解決機(jī)制之間的合作共享，另一方面又要求合理劃定各類糾紛解決機(jī)制在糾紛化解中的作用范圍，避免各類機(jī)制職能的交叉與重疊，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各類糾紛解決機(jī)制之間的有效銜接，使其各司其職、各展所長(zhǎng)。然而，我國(guó)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的最大弊病在于機(jī)制彼此之間的職能交叉與重疊，缺乏應(yīng)有的銜接性，極大地降低了糾紛解決的效率。以“共建共享”理念指導(dǎo)我國(guó)糾紛解決機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和清晰設(shè)定各類糾紛解決機(jī)制的職責(zé)范圍，充分發(fā)揮不同糾紛解決機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，無(wú)疑將有助于各類糾紛解決機(jī)制的職能優(yōu)化與有效銜接，提升糾紛解決的效率。

 

第三，有助于實(shí)現(xiàn)糾紛的合理分流，緩解法院的訴訟壓力。傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制過(guò)于倚重國(guó)家的作用和力量，而忽視其他社會(huì)力量的有效參與，以致訴訟外的解紛機(jī)制飽受偏見(jiàn)，難以受到應(yīng)有的重視。其結(jié)果便是許多糾紛不分性質(zhì)、不分繁簡(jiǎn)，大量涌入法院，以致法院不堪重負(fù)。以“共建共享”理念來(lái)指導(dǎo)我國(guó)糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，充分發(fā)揮訴訟外糾紛解決機(jī)制的功能，促進(jìn)訴訟外解紛機(jī)制的發(fā)展與壯大，無(wú)疑將有助于實(shí)現(xiàn)糾紛的合理分流，緩解法院的訴訟壓力。

 

二、“共建共享”理念對(duì)構(gòu)建我國(guó)糾紛解決機(jī)制的基本要求。

 

“共建共享”作為我國(guó)社會(huì)治理的全新理念，具體運(yùn)用于我國(guó)糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與改革，其基本要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

 

第一，促進(jìn)社會(huì)組織及公眾的有效參與。傳統(tǒng)理念下建構(gòu)的糾紛解決機(jī)制，國(guó)家力量往往處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)及公眾的力量在糾紛解決機(jī)制建構(gòu)中難以得到應(yīng)有的重視，其結(jié)果便是社會(huì)矛盾糾紛化解的及時(shí)性和有效性大打折扣。因此，如何充分發(fā)揮社會(huì)組織及公眾在社會(huì)矛盾糾紛化解中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，匯聚各類糾紛解決資源，無(wú)疑應(yīng)成為我國(guó)糾紛解決機(jī)制建構(gòu)與改革的基本要求。

 

第二，建立行之有效的銜接機(jī)制。傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)及制度安排，由于缺乏科學(xué)的理念指導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各類糾紛解決機(jī)制各自為戰(zhàn)，未能形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的糾紛化解合力，導(dǎo)致糾紛化解能力及效果未能充分顯現(xiàn)。因此，在糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與制度完善過(guò)程中，堅(jiān)持“共建共享”理念，有效整合各類糾紛解決資源，實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制之間的有機(jī)銜接，也就顯得尤為重要。

 

第三，構(gòu)建卓有成效的配套與保障措施。糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其科學(xué)建構(gòu)必然需要相關(guān)配套措施的有力保障。然而，在我國(guó)現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制運(yùn)行中，往往會(huì)因?yàn)楦黜?xiàng)配套與保障措施的缺失而導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制難以順暢地運(yùn)行。以訴訟機(jī)制與調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀為例，由于缺乏相應(yīng)的配套與保障措施，導(dǎo)致其各自的功能難以有效發(fā)揮。因此，以“共建共享”理念為指導(dǎo)，完善各類解紛機(jī)制的配套與保障措施，是發(fā)揮我國(guó)糾紛解決機(jī)制整體效應(yīng)，確保各項(xiàng)機(jī)制順暢運(yùn)行的必然要求。

 

第四，實(shí)現(xiàn)解紛機(jī)制之間的資源共享。糾紛解決機(jī)制建構(gòu)的目的不僅在于化解矛盾糾紛，而且必須是有效益地化解糾紛。然而，傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制體系，不僅缺乏機(jī)制彼此之間的有效銜接，更難以實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制之間的資源共享。因此，以“共建共享”理念為指導(dǎo)，除了要求建立糾紛解決機(jī)制彼此之間的銜接機(jī)制之外，還必須建立解紛機(jī)制之間的資源共享機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制效益的最大化。

 

三、“共建共享”理念在《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》中的具體體現(xiàn)。

 

“共建共享”作為全新的社會(huì)治理理念，蘊(yùn)含著“以人為本”“合作共享”“多元參與”等理念和追求?！兑庖?jiàn)》在指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、平臺(tái)建設(shè)、制度建設(shè)、程序安排、工作保障等方面，均充分體現(xiàn)了上述理念和追求。

 

第一，指導(dǎo)思想和基本原則方面。《意見(jiàn)》提出要以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)思想，而“共享”便是五大發(fā)展理念的內(nèi)容之一。基本原則方面，《意見(jiàn)》提出要“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局；堅(jiān)持司法引導(dǎo)、訴調(diào)對(duì)接、社會(huì)協(xié)同，形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力；堅(jiān)持優(yōu)化資源、完善制度、法治保障，提升社會(huì)組織解決糾紛的法律效果”，充分契合了“共建共享”理念所體現(xiàn)的多元主體共同參與的價(jià)值追求。正所謂“力”取之于民，“利”用之于民，只有全體人民同心同德，群策群力，才能建構(gòu)出科學(xué)完備的多元化糾紛解決機(jī)制。

 

第二，平臺(tái)建設(shè)方面?！兑庖?jiàn)》指出應(yīng)將訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來(lái)，建立集訴訟服務(wù)等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺(tái)。其目的在于匯集糾紛解決資源，避免職能交叉與重疊，提升糾紛解決效率。具體措施包括完善訴訟與綜治組織、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)的對(duì)接機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會(huì)組織與社會(huì)力量的糾紛解決作用。上述措施可以說(shuō)與“共建共享”理念中合作共享的追求不謀而合。所謂合作，就是社會(huì)矛盾糾紛化解主體之間，既有明確分工，更要注重合作與彼此尊重；共享則是指糾紛化解主體在社會(huì)矛盾化解過(guò)程中共享信息、共享資源、共享成果。

 

第三，制度建設(shè)與程序安排方面。調(diào)解機(jī)制在糾紛化解中扮演著十分重要的角色，是多元化糾紛解決機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵一環(huán)。在健全制度建設(shè)方面，《意見(jiàn)》為調(diào)解制度的完善和發(fā)展作了大量規(guī)定。其中健全特邀調(diào)解制度、推動(dòng)律師調(diào)解制度、完善刑事和解與調(diào)解制度、完善行政調(diào)解與和解制度、探索無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制及無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制，無(wú)不體現(xiàn)了“共建共享”理念的價(jià)值追求。通過(guò)吸收特邀調(diào)解員、律師、專業(yè)人員以及其他社會(huì)力量參與糾紛化解，不僅有利于提升糾紛解決的民主性，也有助于提高糾紛解決的社會(huì)公信力。在程序安排方面，《意見(jiàn)》充分把握糾紛解決的規(guī)律，將糾紛解決告知程序、和解程序、調(diào)解前置程序、委托調(diào)解程序予以銜接和完善，并通過(guò)發(fā)揮繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的作用，使各類糾紛能夠各得其所，極大地提升了糾紛解決的流暢性和實(shí)效性。

 

第四，保障措施方面。任何改革措施的有效推進(jìn)都必須擁有與之相配套的保障措施。為此，《意見(jiàn)》針對(duì)上述相關(guān)改革舉措專門規(guī)定了與之相應(yīng)的保障措施。其中加強(qiáng)調(diào)解人員培訓(xùn)，探索購(gòu)買社會(huì)力量的服務(wù)，促進(jìn)調(diào)解職業(yè)化與市場(chǎng)化，加強(qiáng)與政法院校及科研機(jī)構(gòu)的合作等集中體現(xiàn)了“共建共享”理念中吸收社會(huì)力量參與制度建構(gòu)的價(jià)值追求。若只以國(guó)家力量或法院資源推動(dòng)糾紛解決機(jī)制的改革，其改革效果勢(shì)必難以彰顯，因此通過(guò)社會(huì)組織及民間力量的有效參與，合理配置糾紛解決的社會(huì)資源，無(wú)疑是保障我國(guó)糾紛解決機(jī)制改革順利推進(jìn)的基本保證。