陜西省潼關(guān)縣法院  趙居俠

　　

針對行政訴訟法實施以來，在很多地方還存在“民告官卻見不到官”的現(xiàn)象，2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議修正《行政訴訟法》，第三條規(guī)定:“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”該內(nèi)容入法對于推進行政機關(guān)嚴格依法行政，建設(shè)法治社會，努力構(gòu)建和諧社會都具有十分重要的意義。 

 

一、現(xiàn)狀

 

有統(tǒng)計顯示，全國發(fā)生的行政訴訟案件中，行政首長作為法定代表人出庭應(yīng)訴的比例不到千分之　 二。據(jù)統(tǒng)計，2015年渭南市兩級法院受理的行政案件其中行政負責人出庭應(yīng)訴占3%，其余案件均委托法制辦或其他工作人員或律師出庭參加訴訟。這不僅有可能傷及行政訴訟法的法律尊嚴，讓原本敬仰法律的原告方感到不被尊重，從而產(chǎn)生不必要的質(zhì)疑與抵觸，更無助于行政首長通過全程參與案件審理，深刻認知工作短板，切實轉(zhuǎn)變工作作風，有效推動依法行政。

 

縱觀其在“民告官”訴訟案件中的嚴重缺席，其自恃公權(quán)力的“官本位”意識當屬根本內(nèi)因。一些政府官員不屑與民眾平起平坐，尤其是把政府當被告、與百姓對簿公堂視為有失面子、有辱身份;加之對依法行政的底氣不足，擔心因應(yīng)訴能力缺乏而丟人現(xiàn)眼。這種情況下，案件溝通需要這些代理人往返于法院和行政機關(guān)首長之間，有時仍會出現(xiàn)信息傳遞錯誤的情況，致使案件可以在庭審前通過自糾或其他方式改變行政行為的可能性大打折扣。又使案件無論勝負，行政首長對該機關(guān)目前行政執(zhí)法的短板無法掌握，導(dǎo)致以后的工作中因同樣的問題而引發(fā)同樣的訴訟。

 

二、建立該制度的好處

 

構(gòu)建法治社會必須首先打造法治型政府。中共陜西省委在《關(guān)于深入貫徹黨的十八屆四中全會，全面推進法治陜西建設(shè)的實施意見》提出，依憲行政，依法行政的要求要全面落實，黨員干部要運用法律思維法治方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定。要完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，健全依法行政體制。加快建設(shè)權(quán)責法定，執(zhí)法嚴明，守法誠信，職能科學，公開工正，廉潔高效的法治政府。“行政首長出庭應(yīng)訴”入法，其意義不只是為了就事論事的訴訟審理，更在于政府官員對敬畏法律、踐行法治具有的率先垂范引領(lǐng)效應(yīng)。試想，一個連行政訴訟都不屑出席的行政官員，何談對法律法規(guī)的奉若神明?又何談對依法行政的躬身踐行與堅定恪守? 

 

“行政首長出庭應(yīng)訴”成為法律剛性規(guī)定，既有利于解決行政爭議，增進官民雙方的溝通交流，也可增強行政機關(guān)負責人依法行政的意識。

 

（一）有利于增強行政首長的法律意識，提高其行政執(zhí)法能力和水平。使行政首長及時、全面、準確了解掌握本行政機關(guān)行政執(zhí)法的的狀況、行政執(zhí)法人員的能力和水平、行政執(zhí)法中存在的問題與不足，有針對性地不斷改進本行政機關(guān)的工作，不斷提高行政執(zhí)法水平。 

 

（二）有利于提高行政機關(guān)整體素質(zhì)。我國實行首長負責制，行政首長帶頭出庭應(yīng)訴，對本部門、本系統(tǒng)的人員，既具有依法行使權(quán)利的示范作用，又能警示工作人員慎用手中權(quán)利，自覺改變一些官僚、衙門作風，牢記“權(quán)為民所用”的執(zhí)法宗旨。 

 

（三）有利于樹立“官”親民形象，提高政府威信。行政首長親自出庭應(yīng)訴，讓老百姓能夠感受到行政機關(guān)對自己的尊重，能夠真心聽取自己的意見，能有效地消除老百姓的抵觸情緒和對抗心理，化解官民矛盾，老百姓贏了官司會心情舒暢，輸了官司也會心服口服。 

 

（四）有利于優(yōu)化行政審判環(huán)境。行政首長親自出庭應(yīng)訴，是尊重法律表現(xiàn)，對公眾具有積極而重要的法治意義。同時它有利于行政機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)、溝通，消除行政機關(guān)對法院產(chǎn)生誤解，增進理解與支持，促進司法行政關(guān)系的和諧構(gòu)建，優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，推動地方整體工作的健康開展，實現(xiàn)依法行政與行政訴訟雙贏。 

 

（五）行政首長出庭，有利于減少涉訴信訪案件的發(fā)生。一方面，雙方當事人在庭審時，充分陳述自己的主張與理由，經(jīng)過陳述，抗辨、舉證、質(zhì)證、認證等庭審程序，讓行政首長了解老百姓的想法、看法，促使其變換角度來考慮問題，解決問題。另一方面對群眾也是一種很好的宣傳和教育，讓老百姓清楚行政部門作出行政行為的法律依據(jù)，對社會具有導(dǎo)向作用和示范效應(yīng)，有助于全社會法治意識的提高。為官員與群眾的相互了解和互動提供了時間和空間，創(chuàng)造了平等對話的平臺，有利于解決糾紛，化解矛盾，真正的案結(jié)事了，減少信訪上訪情況的發(fā)生。 

 

三、建議

 

一是出臺相關(guān)制度規(guī)定。譬如制定《潼關(guān)縣行政首長出庭應(yīng)訴工作辦法》，明確行政首長出庭應(yīng)訴制度。在該制度中羅列行政首長應(yīng)出庭情形，如年度第一件行政案件，轄區(qū)內(nèi)有重大影響和標的額巨大的的案件，每三件應(yīng)出庭一件等內(nèi)容。使該制度具有可操作性，不形同虛設(shè)。

 

二是強化政府法制辦、人民法院建議出庭制度。行政機關(guān)在收到人民法院的行政訴狀副本后，應(yīng)當及時報政府法制辦備案，法制辦應(yīng)當認真審核，建議行政首長是否出庭應(yīng)訴，認為符合出庭應(yīng)訴情形的，應(yīng)當及時發(fā)出行政首長出庭應(yīng)訴建議書，收到建議書的行政首長，應(yīng)當出庭應(yīng)訴，確有特殊情況不能出庭的，應(yīng)當向政府法制辦公室說明理由，并由分管副職出庭應(yīng)訴。

 

三是制定后續(xù)總結(jié)整改機制。行政首長出庭應(yīng)訴制度目標是政府及時對人民法院的判決進行分析總結(jié)，正確的要堅持，如有錯判及時提起上訴或申請再審、抗訴；錯誤的則要吸取教訓(xùn)，及時整改，防止以后出現(xiàn)類似的訴訟糾紛，最終達到依法行政的長遠目標。

 

四是完善行政首長出庭應(yīng)訴考核機制。將行政首長出庭應(yīng)訴工作列入行政執(zhí)法責任制考核內(nèi)容，細化考核指標，如是否出庭，庭前是否召開準備會，庭審是否有發(fā)言稿，是否勝訴，敗訴是否有整改措施等都應(yīng)當作為考核指標，對于考核不合格的應(yīng)當有相應(yīng)的懲罰措施。

 

總之，在“民告官”的行政訴訟案件中，行政首長出庭應(yīng)訴制度贏得了社會各界人士的一片叫好聲，對于人民群眾而言，能夠通過行政首長出庭應(yīng)訴真切感受到司法的公正性，從而增強對法律的認知和對法院工作、行政機關(guān)工作的理解、信任。即便當事人未能勝訴，他們也會相信自己的訴求在法院得到了公正的審理和裁判，自愿息訴服判，并自覺履行司法裁判確定的法律義務(wù)。