【裁判要旨】

 

法院受理非訴行政案件的條件是：具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；申請人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄；申請人在法定期限內(nèi)提出申請。

 

【關(guān)鍵詞】

 

執(zhí)行案例　非訴行政強(qiáng)拆　 司法審查研究

 

【案情】

 

申請執(zhí)行人：重慶市石柱土家族自治縣國土資源和房屋管理局（以下簡稱石柱縣國房局）。

 

被執(zhí)行人：田某某。

 

2011年11月10日，石柱縣人民政府發(fā)布了征收公告；告之了批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?。石柱縣國房局于2011年11月20日在征收地張貼了《關(guān)于征收南賓鎮(zhèn)紅星村花院組和寨坡組部分集體土地補(bǔ)償安置方案的公告》并聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見。在征地實(shí)施過程中，田某某得知自己的土地被征收且政府作出補(bǔ)償?shù)那闆r下，即不簽補(bǔ)償協(xié)議也拒絕交出土地。石柱縣國房局依法作出石國土房管通知（2012）01號《責(zé)令交出土地通知書》：告知田某某的土地已經(jīng)依法被征收，責(zé)令田某某農(nóng)戶在收到通知書之日起7日內(nèi)自行拆除房屋，交出已被征收的土地，逾期將依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敦?zé)令交出土地通知書》于2012年1月30日向田某某送達(dá)。田某某對此置之不理，既未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議也未提起訴訟。2012年5月3日，石柱縣國房局向田某某送達(dá)了履行催告書，田某某仍未履行義務(wù)。石柱縣國房局于2012年5月15日依法申請石柱縣人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

 

【執(zhí)行】

 

石柱土家族自治縣人民法院受理后，組織雙方進(jìn)行了聽證，并于2012年6月1日作出了（2012）石法非行審字第00015號非訴行政執(zhí)行裁定書，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行石國土房管通知（2012）01號《責(zé)令交出土地通知書》所確定的內(nèi)容。當(dāng)日法院依法向田某某送達(dá)了執(zhí)行法律文書，張貼了執(zhí)行公告。但田某某提出原地還房并按2006年搬遷安置方案補(bǔ)償?shù)炔环险叩囊?。石柱土家族自治縣人民法院將準(zhǔn)備強(qiáng)拆的請示以及相關(guān)材料等材料上報(bào)重慶市第四中級人民法院。重慶市第四中級人民法院審查后作出了準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的批復(fù)。2012年9月22日，石柱土家族自治縣人民法院對田某某的房屋進(jìn)行了搬遷和拆除，交出了被征收的土地，全案執(zhí)行完畢。

 

【評析】

 

非訴行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不復(fù)議又不提起行政訴訟也不履行已經(jīng)發(fā)生法律效力的具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強(qiáng)制措施，使行政機(jī)關(guān)的具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)的一種制度。

 

一、非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的適用范圍

 

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請人民法院行政強(qiáng)制執(zhí)行的案件包括兩類：一是行政訴訟案件判決或裁定的執(zhí)行；二是非訴行政執(zhí)行?！缎姓V訟法》明確規(guī)定了非訴行政案件執(zhí)行的范圍是：凡行政機(jī)關(guān)對具體的行政行為沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)和人民法院對具體行政行為皆享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)都可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十七條規(guī)定“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”行政機(jī)關(guān)依法律、法規(guī)規(guī)定部分享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，部分沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)對沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的部分申請人民法院執(zhí)行的，也屬于非訴執(zhí)行的范圍?！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定：當(dāng)事人期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此法律將根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定作出的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予了人民法院。

 

二、非訴行政案件申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件

 

（一）該行政行為必須是具體行政行為，不是抽象的行政行為

 

具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)基于法律、法規(guī)的授權(quán)，針對特定的人或事作出具體處理決定，并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。抽象行政行為是行政主體以不特定的相對人或一般管理事項(xiàng)為對象，制定普遍性行為規(guī)范的行為。作為行政機(jī)關(guān)發(fā)出的“通知”可以是具體行政行為也可以是抽象行政行為，從通知的使用范圍可以看出：“通知”作為國家行政機(jī)關(guān)的公文，在中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的2012年7月1日施行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》明確其具體“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”。 但受理依據(jù)“通知”行政行為的行政案件，具體應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：

 

首先，識別“通知”是否具有抽象行政行為的屬性。

 

“通知”文體的法定功能，決定了“通知”具有廣泛的使用用途。行政機(jī)關(guān)作出的“通知”是否抽象行政行為在最高人民法院行政審判庭編寫的《“關(guān)于執(zhí)行‘中華人民共和國行政訴訟法’若干問題的解釋”釋義》一書中，對此有說明：“判斷一個(gè)行為是具體行政行為還是抽象行政行為應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行界定：（1）看該行為所針對的對象是不是確定的。抽象行政行為和具體行政行為的區(qū)別不在于它所針對的人數(shù)的多少，而在于對象的確定與不確定。抽象行政行為的對象是不確定的，無法統(tǒng)計(jì)的；具體行政行為的對象是確定的，盡管有時(shí)涉及到的人很多，但人數(shù)是確定的、是可統(tǒng)計(jì)的。（2）看適用效力是‘一次性消費(fèi)’還是反復(fù)使用。一個(gè)具體行政行為原則上只能對特定的對象有效，其效力不及于其他對象；抽象行政行為則可以反復(fù)適用。如某個(gè)處罰條例，可以反復(fù)適用于許多違法行為。（3）看能否直接進(jìn)入執(zhí)行過程。具體行政行為具有直接的執(zhí)行力；而一個(gè)抽象行政行為不能作為直接的執(zhí)行根據(jù)，必須有一個(gè)具體行政行為作為中介，才能進(jìn)入執(zhí)行過程。因此人民法院在對“通知”進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先識別該“通知”是否具有抽象行政行為的屬性，以避免行政機(jī)關(guān)以行政案例作為具體行政行為的依據(jù)。

 

其次，審查“通知”是否合法應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)。

 

審查“通知”是否合法時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查以下內(nèi)容：發(fā)布“通知”的主體是否合法（主體是否依法具有發(fā)布抽象行政行為的資格）。發(fā)布“通知”的權(quán)限是否合法。即，發(fā)布“通知”的主體是否依法在自己的行政事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級別管轄權(quán)的范圍內(nèi)，發(fā)布具有抽象行政行為屬性的“通知”。發(fā)布“通知”的內(nèi)容是否合法。即，一般來講，發(fā)布“通知”的主體所發(fā)布的具有抽象行政行為屬性的“通知”，應(yīng)當(dāng)有上位階的法律法規(guī)依據(jù)。沒有直接的法律法規(guī)依據(jù)時(shí)，亦應(yīng)有法律原則或政策依據(jù)。但是，在許多情況下，正是由于某些行政事項(xiàng)缺乏法律法規(guī)的規(guī)定，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)發(fā)布具有抽象行政行為屬性“通知”的。因此，在審查“通知”內(nèi)容的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)以其不違反法律法規(guī)的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。此外還需要審查發(fā)布“通知”的程序是否符合法律或者法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定作出的責(zé)令交出土地行為，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地征收決定、取得土地占有最常用的行政手段。對其合法性進(jìn)行審查應(yīng)從以下幾方面展開：一是作出決定的主體是否具有職權(quán)依據(jù)。二是作出決定的程序是否合法。是否符合《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》以及《行政強(qiáng)制法》規(guī)定。三是作出的決定的內(nèi)容是否合法。四是相對人是否實(shí)施了阻撓征收土地的行為。

 

（二）申請執(zhí)行非訴行政案件，應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的條件

 

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定，申請執(zhí)行具體行政行為的條件為：具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；申請人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄；申請人在法定期限內(nèi)提出申請。根據(jù)2011年9月5日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?；被征收土地所有?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行；符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。石柱縣國房局申請執(zhí)行其具體行政行為具備了《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》基本條件，只要其在法定期限內(nèi)提出申請，法院即應(yīng)當(dāng)受理。本案中行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行具體行政行為的期限為至起訴期限屆滿之日起三個(gè)內(nèi)，即在2012年5月1日---2012年7月31日前可以申請執(zhí)行。石柱縣國房局于2012年5月15日申請法院強(qiáng)制執(zhí)行在三個(gè)月期限內(nèi)，符合法律規(guī)定。

 

（三）申請執(zhí)行非訴行政案件，應(yīng)當(dāng)材料齊全

 

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況以及其他必須提交的材料。”和《行政強(qiáng)制法》第五十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供的材料有：強(qiáng)制執(zhí)行申請書；行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；申請強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。法律同時(shí)要求，強(qiáng)制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽名，加蓋行政機(jī)關(guān)的印章，并注明日期。 對于土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政案件，在渝高法[2011]259號文件（《貫徹執(zhí)行〈最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知〉的意見》）規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供的材料必須有：關(guān)于案件強(qiáng)制執(zhí)行的請示（一案一請示）；生效行政裁判文書、政府行政裁決文書以及相關(guān)的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定書；當(dāng)?shù)攸h委政府作出的土地征收、房屋拆遷工作方案（包括善后維穩(wěn)預(yù)案、安置方案以及明確了征地拆遷領(lǐng)導(dǎo)組織、成員單位、職責(zé)分工等內(nèi)容的組織方案）；經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委同意的執(zhí)行實(shí)施方案；執(zhí)行實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告及強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案；執(zhí)行法院作出不發(fā)生人身傷亡等極端事件的書面承諾；與案件執(zhí)行有關(guān)的其他材料。 

 

三、非訴行政執(zhí)行案件法院內(nèi)部操作流程

 

非訴行政執(zhí)行案件法院內(nèi)部如何審查、執(zhí)行問題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定：“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行” 。重慶市高級人民法院在渝高法[2011]259號文件和渝高法〔2012〕314號文件中對此規(guī)定：“對涉及土地征收、房屋拆遷的非訴行政執(zhí)行案件，執(zhí)行法院立案庭審查立案后將案件移送行政審判庭進(jìn)行合法性和合理性審查并作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。對土地征收、房屋拆遷案件中先予執(zhí)行的申請，人民法院原則上不得準(zhǔn)許。執(zhí)行法院行政庭審查后認(rèn)為確需先予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請市高法院行政庭審批。行政庭作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后移送本院執(zhí)行局執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行前，基層法院須報(bào)請中級人民法院執(zhí)行局審批同意。上級法院執(zhí)行局對執(zhí)行實(shí)施方案、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告等材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的批復(fù)。批復(fù)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的報(bào)市高法院備案。執(zhí)行法院執(zhí)行完畢后，應(yīng)將案件執(zhí)行情況報(bào)告上級法院”。對不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條規(guī)定：“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形之一”。對于第（三）項(xiàng)的情形重慶市高級人民法院在2012年11月27日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范非訴行政執(zhí)行案件審查若干問題的會議紀(jì)要》作出細(xì)化：具體行政行為有下列情形之一的，屬其他明顯違法行為，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行：（1）具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序的；（2）具體行政行為明顯違反行政目的，或超越實(shí)現(xiàn)行政目的必要程度，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益的；（3）作出具體行政行為違反法律禁止性規(guī)定的；（4）要求公民、法人或者其他組織實(shí)施明顯違背法律規(guī)范或者客觀上不能實(shí)現(xiàn)的行為的；（5）執(zhí)行標(biāo)的為生效裁判的效力所羈束的；（6）具體行政行為的實(shí)施必然造成案外人合法權(quán)益重大損害的。（張秀 謝春艷）