中國法學會研究部副主任 彭伶 

 

留守兒童問題已經越來越成為目前我國社會的一個重要問題。2013年，全國婦聯(lián)發(fā)布的《我國農村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出，全國有17歲及以下留守兒童6102.55萬。這一數字是根據2010年第六次人口普查的樣本數據推算得出的。留守兒童問題如果不能得到及時解決，將會嚴重影響我國社會穩(wěn)定和發(fā)展。

 

留守兒童存在的主要問題

 

留守兒童涉及的問題分為兩類：一類是影響留守兒童自身的問題，另一類是留守兒童對社會造成的潛在問題。

 

留守兒童自身的問題主要有：一是人身安全問題。留守兒童易受到各種傷害。特別是留守女童被性侵已經成為一個嚴重的社會現(xiàn)象。二是健康發(fā)育和心理問題。由于留守兒童上學寄宿情況比較普遍，所在學校大多條件較差，加之缺乏監(jiān)督教導，在食物供給、營養(yǎng)吸收、生活習慣上存在較大問題。又由于留守兒童所處的外在環(huán)境持續(xù)處于不安全的狀態(tài)，致使一些兒童存在嚴重的心理問題。三是日常生活與醫(yī)療問題。生活方面，留守兒童有時不僅不能得到良好的照顧，反而還需照顧年邁的祖父母輩老人，過早地肩負起家庭生活壓力。醫(yī)療保障方面，許多留守兒童生病后乏人照料，疾病難以得到有效治療。四是受教育權得不到有效保障。一方面，由于留守兒童家庭教育的主體絕大多數是祖父母輩老人，他們大多受教育水平低，無精力和能力教育孩子。另一方面，留守兒童所在學校普遍教育水平不高。五是個人發(fā)展權受到制約。留守兒童群體缺乏一個良好的成長環(huán)境，在健康、學業(yè)上的欠缺必然導致個人發(fā)展受限制，在成年后對職業(yè)的選擇機會很少，這加劇了其對社會的冷漠甚至仇視心理，為社會安定埋下隱患。在上述問題中，母親外出的留守兒童整體狀況更為堪憂。

 

監(jiān)護到位是解決留守兒童問題的必由之路

 

與父母分離，監(jiān)護缺位是留守兒童問題產生的根本原因。因此，要遏制和解決這一問題從根本上看只有一條路徑：監(jiān)護到位。

 

實現(xiàn)監(jiān)護到位有兩個層次。第一個層次是理想的狀態(tài)，通過立法，加大父母作為法定監(jiān)護人的責任，明確政府責任，通過一系列綜合舉措，逐漸減少留守兒童的數量，從根本上解決留守兒童問題。第二個層次是鑒于現(xiàn)實選擇折中路徑，即通過立法，嚴密現(xiàn)有的監(jiān)護制度，并使其具有可操作性，加大對留守兒童的全面保護。目前，如何在留守兒童與父母分離的情況下確保監(jiān)護到位，是首先要解決的問題。

 

2016年3月，《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》指出：“堅持家庭盡責。落實家庭監(jiān)護主體責任，監(jiān)護人要依法盡責，在家庭發(fā)展中首先考慮兒童利益；加強對家庭監(jiān)護和委托監(jiān)護的督促指導，確保農村留守兒童得到妥善監(jiān)護照料、親情關愛和家庭溫暖。”這一意見無疑抓住了解決留守兒童問題的根本點，然而對于如何落實家庭監(jiān)護的主體責任，其提出的措施只是建議性的，不具有法律強制力，并不能夠從根本上解決留守兒童問題。筆者認為，要從根本上解決留守兒童問題，應當通過立法而不僅僅是國家政策來解決，只有將監(jiān)護責任通過立法予以細化，確保監(jiān)護到位，才能真正從制度上完善對于留守兒童的保護，進而落實到實踐中。

 

我國現(xiàn)行法律中對未成年人監(jiān)護制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在民法通則和《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》（下稱《意見》）中。而留守兒童的監(jiān)護，主要涉及監(jiān)護權的轉移、委托監(jiān)護人的資格及監(jiān)護義務的履行問題。這幾點在立法上并未得到解決。

 

根據民法通則第16條第1款、第2款規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監(jiān)護能力的，才由其他人員或組織擔任監(jiān)護人。對留守兒童而言，留守兒童的父母是其法定監(jiān)護人，只有在其死亡或沒有監(jiān)護能力時，其監(jiān)護責任才轉移至其他親屬。但是，法律并沒有禁止未成年人的父母臨時轉移監(jiān)護權?！兑庖姟返?2條規(guī)定了監(jiān)護權的轉移，“監(jiān)護人可以將監(jiān)護職責部分或者全部委托給他人。”2006年修訂后的未成年人保護法關注了農村留守兒童的監(jiān)護問題。該法第16條規(guī)定：“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。”但除此原則性條款外，并沒有進一步闡述委托監(jiān)護的適用范圍，委托監(jiān)護人的資格要求以及委托期限中原監(jiān)護人的責任等問題。而目前實踐中留守兒童出現(xiàn)的問題，根本在于監(jiān)護真空、監(jiān)護失當，歸根結底是監(jiān)護人失職造成的。如果在立法中不能解決這一問題，留守兒童的處境難有大的好轉。

 

筆者認為，要在立法上確保對留守兒童的監(jiān)護到位，至少應當做到以下幾點：

 

其一，明確監(jiān)護權的轉移應當基于保護被監(jiān)護人的合法權益。在不違背法律規(guī)定的前提下，監(jiān)護人可以將監(jiān)護職責部分或全部委托他人行使。凡是有損于被監(jiān)護人的合法權益的，均不應允許轉移監(jiān)護權。

 

其二，確保委托監(jiān)護人有能力履行監(jiān)護責任，尤其是要明確委托監(jiān)護人的品格要求。在立法明確規(guī)定監(jiān)護權可以轉移的情況下，必須對委托監(jiān)護人的資格和應盡義務作出具體規(guī)定，使委托監(jiān)護人能夠合格履行監(jiān)護職責。

 

其三，明確規(guī)定父母作為法定監(jiān)護人的不可替代和不可推卸的責任。即使已經委托監(jiān)護人，在非因疾病等喪失監(jiān)護能力，僅僅由于謀生需要而與子女分離的，必須明確其應盡義務，比如定期探望、定期交流等，以此作為對委托監(jiān)護的輔助。

其四，在非因疾病等喪失監(jiān)護能力，父母身體健康的情況下，立法應明確規(guī)定子女與父母分離（中間沒有見面）的最長期限，并以此作為撤銷監(jiān)護人資格的理由之一，作為警示，當然這一決定應當慎用。

 

其五，明確強制撤銷委托監(jiān)護的條件。委托監(jiān)護人具有保護被監(jiān)護人的人身、財產及其他合法權益不受侵害的義務，一旦出現(xiàn)被監(jiān)護人被嚴重侵害的現(xiàn)象，即使該侵害不是由委托監(jiān)護人造成的，也應當強制撤銷委托監(jiān)護，并不得在以后再次委托該人擔任監(jiān)護人。因為被監(jiān)護人被侵害表明該委托監(jiān)護人失職，不適宜擔任監(jiān)護人。

 

其六，明確規(guī)定國家對于未成年人監(jiān)護負有法定責任?！秶鴦赵宏P于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中規(guī)定：“堅持政府主導。把農村留守兒童關愛保護工作作為各級政府重要工作內容，落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地責任，強化民政等有關部門的監(jiān)督指導責任，健全農村留守兒童關愛服務體系和救助保護機制，切實保障農村留守兒童合法權益。”應當將這一規(guī)定列入立法中。

 

此外，應當成立專門的未成年人事務局來統(tǒng)領全國未成年人包括留守兒童的保護工作。前不久，民政部正式成立未成年人（留守兒童）保護處，該處隸屬民政部社會事務司，是民政部首次就未成年人保護工作設立專門業(yè)務處。這是民政部貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，加強未成年人保護工作的一項重要舉措。可以說，這是十分值得稱道的。但是，僅僅由民政部的一個處來統(tǒng)領全國的未成年人保護工作，協(xié)調各級、各部門的工作，必然力有不逮。無論是從長遠看，還是從工作效果考慮，應當設立更高層級的部門開展工作。

 

總之，監(jiān)護到位是解決留守兒童問題的必由之路。通過完善立法，強化監(jiān)護人的責任，從根本上確保對留守兒童的監(jiān)護到位，以此為基石構建嚴密的留守兒童社會保護體系，并使其行之有效，真正發(fā)揮作用。