最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長 王旭光 

 

環(huán)境資源審判體制機制改革是當前司法改革的一項重要內容，也是推進環(huán)境資源審判工作的一個基本手段。其中，環(huán)境資源審判專門化有何內在的規(guī)律和要求，以及如何準確把握路徑與方法，以構建一個有效推進環(huán)境資源審判專門化的工作機制，是當前急需研究解決的問題。本文擬就此略陳管見，以期對深化改革，促進環(huán)境資源審判健康發(fā)展有所裨益。

 

一、環(huán)境資源審判專門化的基本特性

 

所謂環(huán)境資源審判專門化，是指設立專門審判機構和審判人員，運用專門理念和程序規(guī)則，對環(huán)境資源案件進行專門審理的制度和過程。由內在規(guī)律和要求所決定，環(huán)境資源審判專門化具有以下三個方面的基本特性：

 

（一）專業(yè)性

 

專業(yè)性是環(huán)境資源審判專門化的天然特性。從職業(yè)角度看，專業(yè)性是指專門從事某種職業(yè)所需具備的專業(yè)要求、作業(yè)規(guī)范等方面的特性。社會生活的日趨復雜決定著人類勞動分工的日趨細化，使勞動的專業(yè)化成為社會發(fā)展的一個必然現象。司法職業(yè)是勞動專業(yè)化的結晶，包括環(huán)境資源審判在內的司法內部分工的專業(yè)化，亦是現代職業(yè)專業(yè)化的一項重要內容。

 

專業(yè)化與專門化是一對內容交叉但角度不同的概念，兩者都是職業(yè)分化的需要，也是實現職業(yè)分工的基礎。專門化重在措施與落實，是實現專業(yè)化的手段和方法；專業(yè)化重在過程和結果，是推進專門化的目標和方向。實現專業(yè)化，體現專業(yè)性，工作措施的專門化必不可少。

 

因此，環(huán)境資源審判專門化進程中必須始終堅持專業(yè)性要求，注重其與其他審判業(yè)務“和而不同”的特點，認真探索梳理環(huán)境資源審判應有的特殊理念、規(guī)則、程序和機制體制，以實現環(huán)境資源審判的專業(yè)化為目標，以是否有利于實現專業(yè)化、體現專業(yè)性作為決策依據，并以此檢驗各項措施的實施成效。

 

（二）時代性

 

司法活動的專門化是一個歷史的演進過程。我國不同經濟社會發(fā)展階段的需要，為每個時期的審判專門化打上了時代的烙印，并賦予其與時俱進的特點。

 

傳統(tǒng)上，我國將審判業(yè)務分為刑事、民事和行政三類?；趯徟辛鞒坦芾砜紤]，又形成了立案、審判、執(zhí)行，以及審判監(jiān)督、國家賠償等業(yè)務類型。伴隨著特殊類型案件的審判需要，逐漸細化形成了商事、知識產權、海事海商、環(huán)境資源審判，以及少年審判、家事審判等專門化審判業(yè)務。這些圍繞特殊案件審理需要進行的專業(yè)分工，實際上是運用專門化措施對傳統(tǒng)分工進行的“業(yè)務重組”和“流程再造”。其中一個重要的標志，即是在傳統(tǒng)業(yè)務庭以外設立知識產權、海事海商、環(huán)境資源等專門審判機構，并探索由專門機構統(tǒng)一審理民事、行政乃至刑事案件的“二合一”或者“三合一”的新型專業(yè)分工模式。

 

環(huán)境資源審判的專門化起步較早，在不同時期亦存在著不同層次、不同形式的探索和實踐。比如，福建省至1988年即成立覆蓋三級法院的林業(yè)審判庭54個，集中審理涉林業(yè)的刑事、民事和行政案件；適應生態(tài)文明建設的需要，該省又于2014年將林業(yè)審判庭整建制改為生態(tài)環(huán)境審判庭，將審理范圍擴大到環(huán)境生態(tài)和資源保護案件。環(huán)境資源審判專門化的時代性特點，決定著其內涵與外延必將伴隨著經濟社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。

 

（三）系統(tǒng)性

 

環(huán)境資源審判面對環(huán)境和資源兩類案件，跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，涉及實體法和程序法、基本法和單行法、國內法和國際法、公共利益與個體利益、法律判斷與技術判斷等多個領域，具有高度的復合性和專業(yè)技術性，并具有社會本位、國家干預、公私法融合等特征。因此，環(huán)境資源審判專門化具有極強的系統(tǒng)性要求，應當是一個各要素有機聯系、協調作用的體系性發(fā)展過程。

 

從具體內容看，環(huán)境資源審判的案件范圍、裁判規(guī)則、職業(yè)理念、工作機制、專門機構和理論研究等方面均需要系統(tǒng)構建。從宏觀架構看，環(huán)境資源審判體系的專業(yè)化構建是核心，與此相關的司法與執(zhí)法聯動系統(tǒng)、糾紛多元化解系統(tǒng)、規(guī)范有序的公眾參與系統(tǒng)，以及環(huán)境資源法律共同體的構建等，都是不能忽略的重要方面。

 

因此，推進環(huán)境資源審判專門化，不僅需要按照專業(yè)化標準鍛造專門審判機構，其他審理此類案件的業(yè)務部門也要遵循專業(yè)化的規(guī)則要求；不僅需要審判機關按照現代環(huán)境司法理念裁判案件，檢察機關、行政執(zhí)法部門也要依照理念的指引做好相關分工、配合以及監(jiān)督、制約工作；不僅需要司法、執(zhí)法實現環(huán)境資源保護的專業(yè)性，還要結合專業(yè)工作積極宣傳理念、規(guī)則，營造公眾有序參與環(huán)境資源保護的良好氛圍。

 

二、環(huán)境資源審判專門化的基本路徑

 

路徑，意指道路、到達目的地的路線、辦事的門路和辦法。推進環(huán)境資源審判專門化，應當認真研究把握好以下三個方面的路徑問題。

 

（一）工作方式上，不斷加快從分散式改革向體系化改革的發(fā)展

 

環(huán)境資源審判專門化初期，是根據實際需要，以一種實用化的方式分別探索發(fā)展的。1978年改革開放以后，圍繞資源開發(fā)利用及環(huán)境保護的需要，陸續(xù)在一些地區(qū)設立了森林法院、油田法院、礦區(qū)法院、海事法院等專門法院，在部分地方法院設立了林業(yè)審判庭等專門審判機構，開始了環(huán)境資源審判專門化的局部實踐。2007年以后，貴州貴陽中院及清鎮(zhèn)法院，江蘇無錫、云南昆明等地法院陸續(xù)設立環(huán)境保護法庭，規(guī)范意義上的環(huán)境資源審判專門化由此開始，但仍然處于各地分別探索發(fā)展的階段。

 

2014年6月，最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭，開始集中推進專門審判機構建設，系統(tǒng)的環(huán)境資源審判專門化改革由此開始。2015年11月，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議明確提出，要牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，著力鍛造現代環(huán)境資源司法理念，構建環(huán)境資源審判專門化體系。2016年6月2日發(fā)布的《最高人民法院關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》，進一步從裁判理念、案件范圍、機構機制、程序規(guī)則、隊伍建設等方面進行了頂層設計，豐富了環(huán)境資源審判專門化體系的基本內涵。

 

由此，改變原有分散式探索，統(tǒng)一進行體系化改革，是進一步推進環(huán)境資源審判專門化的基礎環(huán)節(jié)。按照體系化改革的要求，當前要統(tǒng)籌構建包括審判機構、審判機制、審判理念、審判規(guī)則和審判團隊在內的“五位一體”的專門化體系。其中，專門化機構是手段，專門化機制是保障，專門化理念是指引，專門化規(guī)則是根本，專業(yè)化團隊是關鍵。需要統(tǒng)籌協調、相輔相成、整體推進。尤其是結合法官員額制改革的進程，以機構的設立和機制的完善促進專業(yè)化團隊的構建。

 

（二）工作重心上，逐步實現從形式專門化向內容專門化的轉換

 

環(huán)境資源審判專門化改革，核心是理念規(guī)則的專門化，方法是機構機制的專門化，關鍵是法官團隊的專門化。現階段處于專門化集中發(fā)展的初期，仍然需要以機構的設置和機制的調整為推進專門化的工作重點。隨著專門化程度的提高，工作重點會逐漸轉移到理念規(guī)則的確立與實踐之中。相較而言，機構機制的專門化可以稱之為形式、手段上的專門化，而理念規(guī)則的專門化可以謂之內容、實質上的專門化。環(huán)境資源審判專門化就是工作重心從形式專門化逐漸向內容專門化轉換，且不斷提升法官團隊專業(yè)化素養(yǎng)的過程。

 

繼續(xù)做好專門審判機構、機制的建設工作。目前，各地法院已經先后設立了環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭550余個，還需在高級法院的統(tǒng)籌下，因地制宜設立機構，合理分配審判資源；強化機制創(chuàng)新，繼續(xù)探索集中管轄、專門管轄制度和案件歸口審理模式，以形成集聚優(yōu)勢、統(tǒng)一裁判尺度、提升司法權威。

 

探索完善環(huán)境資源審判理念和程序規(guī)則。樹立嚴格執(zhí)法、公眾參與，環(huán)境正義、維護權益，保護優(yōu)先、注重修復等現代環(huán)境資源司法理念；研究解決公益訴訟受理條件、證據制度、責任方式等問題，探索完善證據保全、訴前禁令、依職權調取證據、舉證責任分配等制度，建立符合生態(tài)環(huán)境和自然資源保護需要的專門訴訟程序。

 

大力加強專業(yè)化法官團隊的構建。樹立環(huán)境公平、環(huán)境安全價值觀，不斷提高政策理論水平，著力打造專家型法官隊伍；結合法官員額制、辦案責任制、審判管理扁平化等改革的要求，培養(yǎng)適應歸口審理需求的專業(yè)化審判團隊；根據環(huán)境資源案件涉及利益重大、主體多元、矛盾尖銳的特點，教育干警嚴守廉政底線，持續(xù)改進司法作風。

 

（三）工作范圍上，充分關注從狹義專門化向廣義專門化的延伸

 

從狹義上看，環(huán)境資源審判專門化僅僅涉及法院內部的司法改革。但由司法“最后一道防線”的作用和案件審判的中心位置所決定，環(huán)境資源審判專門化勢必要加強與檢察機關、行政機關以及社會各界的協調聯動，進而實現廣義上的更大范圍的專門化和專業(yè)化，營造良好的工作基礎和社會氛圍。

 

建立環(huán)境資源保護協調聯動機制。在準確把握司法權邊界的前提下，積極推動建立與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法協調機制。圍繞審判執(zhí)行中發(fā)現的問題，及時提出司法建議推動生態(tài)環(huán)境的綜合治理。加強與環(huán)境資源行政執(zhí)法部門和司法鑒定主管部門的溝通，推動完善環(huán)境資源司法鑒定和損害結果評估機制。

 

完善多元化糾紛解決機制。適應人民群眾對環(huán)境糾紛解決方式多樣性需求，在加強環(huán)境資源審判工作的同時，推動完善行政調解、人民調解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制，使訴訟和非訴訟糾紛解決機制相互銜接，優(yōu)勢互補，不斷提升綜合治理的專業(yè)化能力和水平，為環(huán)境資源糾紛的解決提供多元化的選擇。

 

強化環(huán)境資源法制宣傳。深入推進司法公開，邀請人大代表、政協委員、社會公眾旁聽庭審，強化裁判文書說理，增強環(huán)境資源審判的公開性和公信力。注重結合審判工作做好法律宣傳，及時發(fā)布重大環(huán)境資源審判信息，定期發(fā)布環(huán)境資源審判白皮書，在回應公眾關切的同時，營造環(huán)境資源審判理念、規(guī)則的社會共識。

 

三、環(huán)境資源審判專門化的基本方法

 

環(huán)境資源審判專門化要以創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念及其蘊含的哲學原理為指導，統(tǒng)籌謀劃，突出重點，進一步促進環(huán)境資源審判的專業(yè)化，不斷提升司法水平。

 

（一）關注案件特點

 

環(huán)境資源案件包括涉及大氣、水、土壤、海洋等環(huán)境污染防治和生態(tài)保護案件，涉及礦產、林業(yè)、草原、河流、湖泊、灘涂、海洋等自然資源開發(fā)利用的案件，涉及碳排放、能源節(jié)約、綠色金融以及生物多樣性保護等與氣候變化應對相關的案件，以及環(huán)境公益訴訟案件和省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。各類環(huán)境資源案件，既有與其他訴訟案件的相同之處，也存在著自身的獨到特點和審理要求，需要分類研判，具體界定其審理規(guī)則。

 

（二）注重協同審判

 

環(huán)境資源案件點多面廣，類型多元，數量眾多，需要各級法院積極探索構建協同審判工作機制。統(tǒng)籌適用刑事、行政和民事法律責任，注重發(fā)揮行政審判的監(jiān)督預防、刑事審判的懲治教育、民事審判的救濟修復以及立案執(zhí)行的服務保障功能。科學確定職責分工，大力強化立案、審判和執(zhí)行機構之間，刑事、民事和行政三大審判之間的相互配合，形成環(huán)境資源審判的整體合力。加強環(huán)境資源專門審判機構的建設，確保其發(fā)揮應有的專門化研究、協調和監(jiān)督、指導作用。

 

（三）加強理論研究

 

充分發(fā)揮環(huán)境資源審判咨詢專家?guī)?、環(huán)境資源司法研究中心及其理論研究基地、實踐基地的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新發(fā)展審判理論，為推進環(huán)境資源審判專門化提供智力支撐。堅持問題導向，重視理論與實踐的結合，加強新類型案件法律適用研究，將具有普遍適用意義的裁判規(guī)則和行之有效的經驗做法，及時轉化為司法政策或司法解釋。重視和加強信息資源的開發(fā)、利用，運用現代信息技術手段，加強對環(huán)境司法專門化發(fā)展趨勢、做法的比較研究，注意從域外環(huán)境司法理論和實踐中借鑒吸收成熟經驗。