行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則探析 

 

——以行政檢察監(jiān)督為視角 

 

江蘇省連云港市贛榆區(qū)人民檢察院 龐維駿 劉治遠 郭艷

 

行政處罰是有效實施行政管理,保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益,維護公共利益和社會秩序的一項重要行政行為。在行政處罰運行過程中,為有效應(yīng)對具體情況,真正實現(xiàn)罰過相當(dāng),我國法律法規(guī)規(guī)定了從輕處罰、減輕處罰、從重處罰和不予處罰這幾種層級的裁量幅度,但在實務(wù)中對于減輕處罰的適用出現(xiàn)了減輕標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不清、自由裁量權(quán)過寬、處罰幅度混亂等多種問題,這里,我們擇取并罰情形下減輕處罰的規(guī)范適用做重點論述。

 

一、問題源起:并罰情形下“減輕處罰”的適用分歧 

 

(一)具體概念辨析 

 

何謂“減輕處罰”,我國《行政處罰法》僅對當(dāng)事人減輕處罰的情形進行了具體規(guī)定,但對于減輕處罰的概念和裁量幅度并沒有進行說明。這里選取《國家工商行政管理總局關(guān)于實施<中華人民共和國行政處罰法>第二十七條有關(guān)問題的答復(fù)》中對于減輕處罰的概念描述:“具體是指行政機關(guān)在法定的處罰種類以下和處罰幅度的最低限以下,對違法行為人適用行政處罰”。 

 

(二)現(xiàn)行立法規(guī)定的不足 

 

與我國《刑法》在第63條中明確規(guī)定減輕處罰的處罰標(biāo)準(zhǔn)不同,《行政處罰法》對于減輕處罰的具體適用規(guī)則規(guī)定不清,且減輕處罰與從輕處罰適用的情形相同,導(dǎo)致個別地方在實務(wù)中出現(xiàn)了將減輕處罰與從輕處罰混同的情況。 

 

(三)并罰情形下的適用分歧

 

這里所稱的并罰指行政處罰下的“并處情形”,具體分為相對并罰和絕對并罰兩種類型。以2015年10月修訂的《食品安全法》為例,其第124條規(guī)定用超過保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的,沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑,并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品,這里的“并可以沒收”就是相對并罰;而對于違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五萬元以上、十萬元以下罰款,這里的“并處”就是絕對并罰。 

 

近年來實務(wù)和學(xué)界對在并罰情形下的減輕處罰適用出現(xiàn)了較大分歧。爭議焦點在于減輕處罰能否減少處罰種類,以《食品安全法》為例,減輕處罰后,“并可以沒收”和“并處”后的情節(jié)能否直接免除,即僅處以沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑。

 

二、實務(wù)探討:并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則 

 

對于并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則,應(yīng)當(dāng)區(qū)分“相對并罰”與“絕對并罰”進行分別考量。 

 

(一)相對并罰:“減輕處罰”可以減少罰種 

 

在“可以并處”的情況下,減輕處罰后可以將并處的處罰種類減掉不罰。“可以并處”本身對于后續(xù)的處罰行為不具有強制性,行政機關(guān)對于是否需要進行并處可以結(jié)合具體情況進行自由裁量,即有權(quán)決定并罰的罰種是否減少。 

 

(二)絕對并罰:“減輕處罰”不得減少罰種 

 

在“絕對并罰”的情況下,減輕處罰“到底是否允許由行政機關(guān)自由裁量后減掉罰種”是爭論的焦點性問題,筆者認(rèn)為不得減少處罰種類,減少處罰種類將造成如下幾點問題。

 

1、混淆了減輕處罰與免除處罰的邊界 

 

我國《行政處罰法》第27條規(guī)定了不予行政處罰的具體情形:“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的。”根據(jù)立法規(guī)定,減輕處罰和免除處罰具有較為清晰的處罰邊界,且法律并沒有賦予行政機關(guān)在減輕處罰時直接減少處罰種類的權(quán)力,在幅度或種類以下進行處罰絕對不能等同于免去不罰,從法律效果上分析,行政機關(guān)采取此種錯誤做法實際上是任意變更法定并罰的處罰方式。 

 

我國刑法中同樣規(guī)定了應(yīng)當(dāng)、可以并處附加刑等多種情形,在應(yīng)當(dāng)并處罰金的情況下,減輕處罰后的罰金數(shù)額應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶妮p處罰的罰金數(shù)額,但不得低于司法解釋所規(guī)定的最低罰金數(shù)額。在應(yīng)當(dāng)并罰的情況下,直接取消并罰罰種,實質(zhì)上就是免除,超出了法律解釋的合理范圍。

 

2、自由裁量權(quán)過大誘發(fā)權(quán)力濫用 

 

所謂自由裁量權(quán),是指“行政主體在法律、法規(guī)賦予其行政管理活動依據(jù)法律精神及實質(zhì)正義原則,根據(jù)具體情形做出合理判斷,選擇合理行為的權(quán)力”。執(zhí)法依據(jù)的合法性和執(zhí)法行為的合理性是行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的前提條件,“現(xiàn)行的行政法律并未規(guī)定減輕處罰時可將處罰種類減掉”,在絕對并罰的情形下,行政機關(guān)直接減輕處罰至免予處罰,實質(zhì)上是超越了自由裁量權(quán)的邊界。

 

我國《行政處罰法》總括性地設(shè)定了包含警告、罰款、暫扣或吊銷許可證等在內(nèi)的七種行政處罰措施,行政機關(guān)裁量行使具體行政處罰措施,既包括了方式上的裁量,比如選擇警告還是罰款,也包括了幅度上的裁量,比如罰款時選擇1萬元以上5萬元以下還是選擇1萬元以下。法律、行政法規(guī)所設(shè)定的絕對并罰情形,實質(zhì)上是將行政機關(guān)的裁量權(quán)限制在了幅度裁量范圍內(nèi),即便減輕處罰,也不能隨意擴張自由裁量權(quán)違法行事。 

 

3、違背“罰過相當(dāng)”壓縮了違法成本 

 

法律、行政法規(guī)在設(shè)定并罰措施之時,是為了強化對于具體行政違法行為的打擊力度,與我國《刑法》將刑罰措施劃分為主刑和附加刑不同,《行政處罰法》并沒有進行處罰主次的界分,雖然從“警告”至“罰款”至“沒收違法所得”,最后至“行政拘留”,似乎遵循著一種由輕到重的構(gòu)建脈絡(luò),但究竟哪種行政處罰措施對被處罰人具有較大的威懾力,則需要結(jié)合被處罰人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、違法所得數(shù)額等進行綜合考量。 

 

以前文提到的《食品安全法》第124條為例,對于超過保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的,“沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑”,假如被處罰人的違法所得1000元,這里僅能沒收1000元,但違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,“并處五萬元以上、十萬元以下罰款”,無減輕、免除處罰情節(jié)被處罰人在并罰范圍內(nèi)最少會被處以五萬元以上罰款,無疑這里罰款的威懾和懲處力度遠遠高于沒收違法所得。在絕對并罰情形下,減輕處罰后直接免除處罰種類,減少了違法成本,導(dǎo)致罰過不相當(dāng),行政處罰的目的無法實現(xiàn)。 

 

三、總結(jié)延伸:規(guī)范適用“減輕處罰”的路徑選擇 

 

以上是從并罰這一特定情形為切入點,對行政處罰中減輕處罰適用問題的簡要分析,但在行政執(zhí)法過程中真正實現(xiàn)規(guī)范適用,需要重點從明確規(guī)則、事項公開和監(jiān)督制約這三個方面進行把握。 

 

(一)完善行政處罰自由裁量規(guī)則 

 

規(guī)范適用行政處罰措施,離不開行政自制,而完善行政處罰自由裁量規(guī)則,就是強化行政自制的重要舉措。近年來,國務(wù)院各機構(gòu)和地方政府針對食品藥品監(jiān)督、稅務(wù)、消防、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域相繼出臺了大量的行政處罰裁量規(guī)則或裁量標(biāo)準(zhǔn),細化了處罰條件和處罰幅度,壓縮了自由裁量空間,但部分裁量基準(zhǔn)在設(shè)定時存在忽視“減輕情節(jié)”的問題。如2016年2月起實施的《山東省食品藥品行政處罰裁量基準(zhǔn)(試行)》,將裁量基準(zhǔn)劃分為中限、從輕、從重和情節(jié)嚴(yán)重4種情形,但沒有涉及減輕情節(jié),這也就導(dǎo)致了減輕情節(jié)下的自由裁量權(quán)過大,應(yīng)從細化分類、量化標(biāo)準(zhǔn)的角度,進一步完善行政處罰自由裁量規(guī)則。

 

(二)強化行政處罰信息公開制度

 

雖然我國《政府信息公開條例》并沒有將行政處罰信息列為需要政府及其部門重點公開的政府信息,但其第9條明確提出“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開”,保障民眾知情權(quán)、強化行政處罰信息公開是題中之義,如2015年出臺的《浙江省人民政府辦工廳關(guān)于做好行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開有關(guān)事項的通知》、2016年出臺的《江西省行政許可和行政處罰等信息公示共作的實施方案》,都對行政處罰信息公開作出明確規(guī)定。我們認(rèn)為,一方面應(yīng)及時向社會公布作出行政處罰行為所依據(jù)的具體裁量基準(zhǔn),不能讓裁量標(biāo)準(zhǔn)僅限于執(zhí)法主體內(nèi)部知曉;另一方面應(yīng)及時向社會公布行政處罰事項,對具體的案由、違法事實、處罰種類、處罰依據(jù)、處罰流程、結(jié)果以及執(zhí)法人員資格等進行公示。 

 

(三)完善行政處罰監(jiān)督制約機制 

 

強化對于行政處罰行為的監(jiān)督,需要構(gòu)建起政府、司法和社會三位一體的系統(tǒng)化監(jiān)督機制。在政府監(jiān)督方面,應(yīng)著重深化政府法制機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和上級政府對下級政府的層級監(jiān)督,通過審閱備案材料、定期組織行政執(zhí)法案卷評查等多種途徑推進監(jiān)督落實;在司法監(jiān)督方面,檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),應(yīng)按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求,在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)的行為,及時督促其糾正;在社會監(jiān)督方面,通過新媒體積極構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督管理平臺,暢通民眾在線查詢、投訴、申訴渠道,密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情信息,切實保障民眾對行政管理的參與權(quán)。 

 

結(jié)語 

 

當(dāng)前,在并罰情形下對減輕處罰的錯誤適用,不能否認(rèn)有立法規(guī)定不周延的原因,但更反映出實務(wù)中存在對減輕處罰認(rèn)識錯誤、執(zhí)法理念不嚴(yán)謹(jǐn)、裁量基準(zhǔn)不明確、監(jiān)督制約不嚴(yán)密等深層次問題,規(guī)范適用減輕處罰、行政處罰,需要在認(rèn)識清晰的前提下通過完善行政處罰自由裁量規(guī)則、強化行政處罰信息公開制度、完善行政處罰監(jiān)督制約機制等多種途徑塑造執(zhí)法行為的規(guī)范適用。