人民法院特邀調(diào)解制度構(gòu)建芻議 

 

湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院 袁征 舒秋膂

 

法院特邀調(diào)解的功能

 

人民法院特邀調(diào)解產(chǎn)生于社會(huì)治理和多元解紛的現(xiàn)實(shí)需要，在實(shí)踐中由法院推動(dòng)、促成、管理和保障?？疾焯匮{(diào)解制度的歷史沿革，可以洞見該項(xiàng)制度產(chǎn)生的必要性與可行性。界定特邀調(diào)解的概念，明確其制度功能，是科學(xué)理解該項(xiàng)制度的基本前提。合理的頂層設(shè)計(jì)，是發(fā)揮該項(xiàng)制度的資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分流糾紛、和諧共贏等作用的核心和關(guān)鍵。

 

構(gòu)建我國的人民法院特邀調(diào)解制度，有必要從基礎(chǔ)制度、名冊(cè)制度、工作制度、職業(yè)道德、配套制度等層面進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)實(shí)踐中存在的難題作出回應(yīng)，以夯實(shí)特邀調(diào)解制度運(yùn)作的基石，切實(shí)提高其現(xiàn)實(shí)操作性和運(yùn)作實(shí)效。 

 

在糾紛的初次解決方面，糾紛解決的機(jī)制應(yīng)該是多元的，公民享有選擇糾紛解決機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)途徑的權(quán)利。

 

法院特邀調(diào)解就是當(dāng)事人自行選擇的一種解紛方式，系指經(jīng)當(dāng)事人同意，人民法院將部分適宜調(diào)解的案件委派或者委托給特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進(jìn)行的調(diào)解。從事特邀調(diào)解工作的可以是調(diào)解組織，也可以是公民個(gè)人。

 

法院特邀調(diào)解是附設(shè)于法院的ADR解紛機(jī)制。調(diào)解組織進(jìn)入法院特邀調(diào)解組織名冊(cè)必須接受法院的遴選，符合一定的條件。特邀調(diào)解員不依附于某個(gè)調(diào)解組織，憑借個(gè)人的能力和聲望以及參與調(diào)解工作的積極性，接受邀請(qǐng)或主動(dòng)申請(qǐng)加入到法院的特邀調(diào)解員隊(duì)伍。

 

法院特邀調(diào)解的功能主要體現(xiàn)在四方面：

 

分流糾紛功能

 

特邀調(diào)解員可以通過在訴前接受委派或者訴中接受委托的方式，幫助法院分流和化解部分糾紛，有效減輕法院的辦案壓力。在法院案件積壓、程序嚴(yán)格、訴訟收費(fèi)的情況下，特邀調(diào)解制度可以相對(duì)迅速、低耗和便捷地解決糾紛，使當(dāng)事人能以較低的代價(jià)獲得更大的收益，尤其是在當(dāng)事人的選擇權(quán)能夠得到充分保證和救濟(jì)的條件下，特邀調(diào)解可以成為當(dāng)事人解紛的首選。

 

整合資源功能

 

多元化糾紛解決機(jī)制的合理性，歸因于社會(huì)主體對(duì)糾紛解決方式需求的多樣性。特邀調(diào)解可以有效整合人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織，以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師及法律工作者、退休法官等具備調(diào)解能力的公民等社會(huì)解紛資源，發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)糾紛的有效解決。

 

彌合分歧功能

 

糾紛解決機(jī)制存在的首要價(jià)值，無疑是解決爭執(zhí)以維護(hù)社會(huì)秩序的安定，除此之外，降低糾紛解決的社會(huì)成本和尊重糾紛當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)，也是糾紛解決機(jī)制的重要價(jià)值。特邀調(diào)解注重以協(xié)商而不是對(duì)抗的方式解決糾紛，運(yùn)用專業(yè)技能和行業(yè)慣例或業(yè)內(nèi)威望等促進(jìn)調(diào)解，著眼于未來利益和可期待利益的實(shí)現(xiàn)，通過當(dāng)事人的理性協(xié)商和妥協(xié)，盡可能修復(fù)當(dāng)事人間受損的關(guān)系，有利于維護(hù)長遠(yuǎn)的合作關(guān)系和人際關(guān)系。

 

開辟渠道功能

 

社會(huì)自我消解糾紛能力，是社會(huì)自治和社會(huì)成熟的重要指標(biāo)，調(diào)解是社會(huì)自我消解糾紛和自治的重要方式。法院通過特邀調(diào)解分流部分糾紛，同時(shí)啟動(dòng)司法確認(rèn)程序，既可充分發(fā)揮特邀調(diào)解人員社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、調(diào)解手段多樣、社會(huì)資源豐富等優(yōu)勢(shì)，又可充分發(fā)揮當(dāng)事人參與糾紛解決的積極性，并以司法確認(rèn)等方式固定特邀調(diào)解的成果，有利于實(shí)現(xiàn)糾紛的多元化解決。

 

法院特邀調(diào)解的規(guī)范

 

深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，有必要對(duì)各種專門性糾紛解決機(jī)制進(jìn)行實(shí)體法與程序結(jié)合的整體建構(gòu)，建立專門化的非訴訟程序，并與司法程序相銜接。人民法院推進(jìn)特邀調(diào)解工作，必須構(gòu)建完整的制度體系，對(duì)特邀調(diào)解工作中的重要問題，作出具體而明確的規(guī)定。在推行法院特邀調(diào)解制度的同時(shí)，還必須注意構(gòu)建相關(guān)配套制度，確保運(yùn)作實(shí)效。

 

特邀調(diào)解基礎(chǔ)制度的構(gòu)建

 

法院特邀調(diào)解是附屬于法院的ADR機(jī)制，在其制度構(gòu)建中首先要明確法院特邀調(diào)解的概念及定位，闡述其功能作用，明確特邀調(diào)解的職責(zé)與適合特邀調(diào)解的案件范圍，同時(shí)規(guī)定法院對(duì)特邀調(diào)解所負(fù)的工作職責(zé)、特邀調(diào)解原則等內(nèi)容。

 

特邀調(diào)解適用于訴前委派調(diào)解和訴中委托調(diào)解。當(dāng)事人到人民法院申請(qǐng)登記立案時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案階段對(duì)糾紛進(jìn)行甄別，對(duì)適宜調(diào)解的案件引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行特邀調(diào)解。一般來說，當(dāng)事人之間分歧不大、對(duì)立性較小、有和解意愿的案件，比較適宜調(diào)解。而法律或司法解釋規(guī)定不得調(diào)解、根據(jù)案件的性質(zhì)和當(dāng)事人的實(shí)際情況不適宜調(diào)解以及當(dāng)事人明確表示拒絕調(diào)解的案件，則不宜進(jìn)行特邀調(diào)解。

 

特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員由法院按照一定的標(biāo)準(zhǔn)遴選和聘任，故應(yīng)接受法院的日常管理。法院應(yīng)建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員的名冊(cè)，負(fù)責(zé)特邀調(diào)解中的案件分流、工作流程、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效考核、獎(jiǎng)懲補(bǔ)貼等工作。

 

特邀調(diào)解名冊(cè)制度的建立

 

名冊(cè)制度是特邀調(diào)解制度體系中的核心制度，是保障特邀調(diào)解人員素質(zhì)和特邀調(diào)解質(zhì)量的關(guān)鍵因素。法院特邀調(diào)解名冊(cè)制度，主要規(guī)定特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員的入冊(cè)條件、入冊(cè)方式、名冊(cè)建立和運(yùn)用、名冊(cè)續(xù)展及動(dòng)態(tài)管理等內(nèi)容。

 

人民法院開展特邀工作應(yīng)當(dāng)建立特邀調(diào)解組織名冊(cè)和特邀調(diào)解員名冊(cè)。在分流糾紛進(jìn)行特邀調(diào)解時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)雙方當(dāng)事人從名冊(cè)中共同選定調(diào)解員。

 

為了保障特邀調(diào)解的質(zhì)量，人民法院對(duì)進(jìn)入名冊(cè)的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員必須設(shè)置必要的準(zhǔn)入條件。人民法院可以邀請(qǐng)符合條件的調(diào)解組織加入名冊(cè)，社會(huì)調(diào)解組織也可以向人民法院主動(dòng)申請(qǐng)加入特邀調(diào)解組織名冊(cè)。

 

特邀調(diào)解員由法院面向社會(huì)選聘，公民可以由其所在組織推薦或者本人提出申請(qǐng)成為特邀調(diào)解員。人民法院在接到調(diào)解組織或公民的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，經(jīng)審查符合條件的，將其列入特邀調(diào)解組織名冊(cè)或者特邀調(diào)解員名冊(cè)，并頒發(fā)聘書。

 

人民法院對(duì)入冊(cè)的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，在聘書上標(biāo)明有效期限。特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員資質(zhì)到期，如想繼續(xù)從事特邀調(diào)解工作，必須進(jìn)行再注冊(cè)。

 

特邀調(diào)解工作制度的建構(gòu)

 

特邀調(diào)解的工作制度是整合社會(huì)調(diào)解力量，分流化解矛盾糾紛的主體制度，是規(guī)范非訴調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解方式、工作流程、協(xié)議制作、效力銜接等方面的重要規(guī)范，也是確保特邀調(diào)解有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

 

對(duì)當(dāng)事人到法院起訴的適宜調(diào)解的糾紛，人民法院可進(jìn)行訴訟輔導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人先進(jìn)行非訴訟的特邀調(diào)解。

 

特邀調(diào)解員在調(diào)解程序開始之前，應(yīng)當(dāng)介紹調(diào)解規(guī)則，調(diào)解可以采取面對(duì)面或單方會(huì)談等方式進(jìn)行。特邀調(diào)解員在充分了解各方當(dāng)事人主張后，可以引導(dǎo)當(dāng)事人提出初步的解決方案。

 

在調(diào)解過程中，特邀調(diào)解員也可以應(yīng)當(dāng)事人的要求提出解決爭議的參考方案，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。期間，調(diào)解員可以根據(jù)具體案情，在征得當(dāng)事人同意后，聘請(qǐng)有關(guān)專家就專業(yè)性問題提供中立評(píng)估意見或者鑒定意見。人民法院委派或委托進(jìn)行特邀調(diào)解的案件應(yīng)當(dāng)設(shè)置調(diào)解時(shí)限，一般不應(yīng)超過15日，以切實(shí)提高工作效率，維護(hù)當(dāng)事人的時(shí)效利益。當(dāng)然，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，調(diào)解期限可以適當(dāng)延長。

 

特邀調(diào)解人員可以運(yùn)用“無異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制”，盡可能地促使當(dāng)事人雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。即經(jīng)特邀調(diào)解未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，但當(dāng)事人之間的分歧不大的，調(diào)解員征得當(dāng)事人各方書面同意后，可以提出調(diào)解方案并書面送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出書面異議的，視為調(diào)解不成立；未提出書面異議的，該調(diào)解方案即視為雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定予以確認(rèn)。

 

調(diào)解員主持雙方當(dāng)事人之間達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議。立案前委派調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)其效力的，人民法院依法予以辦理。立案后委托調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由人民法院根據(jù)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容出具民事調(diào)解書，并送達(dá)雙方當(dāng)事人。

 

特邀調(diào)解職業(yè)道德的規(guī)制

 

法院應(yīng)當(dāng)對(duì)特邀調(diào)解人員設(shè)置相應(yīng)的職業(yè)準(zhǔn)則和道德規(guī)范，以促使其形成有效的行業(yè)自律，確保調(diào)解員恪守中立和保密原則，充分尊重當(dāng)事人的主體地位，從而保證這一職業(yè)的受信任度和可接受性。

 

美國專司民間調(diào)解的JAMS公司規(guī)定，調(diào)解員應(yīng)遵守三個(gè)方面的職業(yè)道德：第一是尊重自愿。即由雙方當(dāng)事人自行決定調(diào)解的結(jié)果。第二是保持中立。調(diào)解員必須公開其與所調(diào)解的案件有無利益關(guān)系，保障每個(gè)當(dāng)事人都有提出自己主張的機(jī)會(huì)和權(quán)利。第三是保守保密。調(diào)解員控制整個(gè)調(diào)解程序，要為當(dāng)事人保守秘密，使當(dāng)事人在調(diào)解過程中沒有后顧之憂，從而保證調(diào)解的質(zhì)量。

 

除前述三條之外，參照最高人民法院《特邀調(diào)解工作規(guī)則》（征求意見稿）的規(guī)定，筆者認(rèn)為，特邀調(diào)解人員還應(yīng)在“維護(hù)合法性、勤勉敬業(yè)、避免角色沖突”等方面恪守職業(yè)道德，以避免合理懷疑，提升特邀調(diào)解的公信度。人民法院可以建立特邀調(diào)解員職業(yè)道德委員會(huì)，對(duì)特邀調(diào)解員職業(yè)道德進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)調(diào)解員違反職業(yè)道德的投訴進(jìn)行處理，解答有關(guān)職業(yè)道德的咨詢及其他工作。

 

法院特邀調(diào)解制度的保障

 

法院特邀調(diào)解是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，充分發(fā)揮其解紛功能，必須完善相應(yīng)的配套制度和保障措施。

 

建立強(qiáng)制調(diào)解制度

 

訴前強(qiáng)制調(diào)解主要是通過法律或法院的命令，規(guī)定某些類型的糾紛必須把調(diào)解作為訴訟的前置階段。目前我國民事訴訟法沒有將任何一類糾紛規(guī)定為法定前置調(diào)解，對(duì)訴前、立案階段和委托調(diào)解等缺少明確規(guī)定，只要一方當(dāng)事人拒絕，調(diào)解就無法啟動(dòng)，這種設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)代世界的發(fā)展趨勢(shì)。

 

鑒于我國民間調(diào)解市場(chǎng)尚在培育，調(diào)解的社會(huì)化程度不高，為緩和社會(huì)矛盾，節(jié)約司法資源，有必要探索實(shí)行部分案件的調(diào)解前置。即對(duì)實(shí)踐中調(diào)解率較高的交通事故人身損害賠償糾紛、鄰里糾紛、物業(yè)糾紛、借款糾紛等糾紛，規(guī)定在起訴前必須經(jīng)過非訴調(diào)解，調(diào)解不成才能起訴至法院。

 

對(duì)部分案件實(shí)行訴前強(qiáng)制調(diào)解與司法程序銜接緊密，符合現(xiàn)代法治原理。前置調(diào)解的“強(qiáng)制”僅指參加調(diào)解形式意義上的強(qiáng)制，并不剝奪當(dāng)事人的處分權(quán)和訴權(quán)，也不強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果，本質(zhì)上并不違反調(diào)解的自愿、自治原則。

 

建立績效考核制度

 

將特邀調(diào)解工作納入人民法院審判管理和績效考核體系是十分必要的。法院應(yīng)把特邀調(diào)解的案件納入法院績效考核范圍，建立“委派、委托調(diào)解數(shù)、調(diào)解成功率、自動(dòng)履行率、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行率、再訴率”等考核指標(biāo)，在數(shù)字法院系統(tǒng)中增設(shè)“特邀調(diào)解”模塊，將每個(gè)特邀調(diào)解案件都進(jìn)行信息錄入，完整記載、統(tǒng)計(jì)和固定其工作成果，切實(shí)肯定和提高特邀調(diào)解員的積極性。

 

建立資質(zhì)培訓(xùn)制度

 

調(diào)解是一種與調(diào)解人經(jīng)驗(yàn)、能力、知識(shí)及人格魅力密切相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)。調(diào)解的成功率，很大程度上取決于調(diào)解員的素質(zhì)。提高調(diào)解員的調(diào)解能力和調(diào)解技巧，必須建立科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)解培訓(xùn)體系，建立規(guī)范的調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證和培訓(xùn)機(jī)制，為調(diào)解工作的職業(yè)化奠定基礎(chǔ)。

 

為提高特邀調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建議在國家層面上規(guī)范特邀調(diào)解人員的資質(zhì)培訓(xùn)，建立全國性的調(diào)解員專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為特邀調(diào)解員培訓(xùn)社會(huì)學(xué)、醫(yī)學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)、行為學(xué)等專業(yè)知識(shí)，開展專門的法律訓(xùn)練和調(diào)解技巧的培訓(xùn)。

 

建立經(jīng)費(fèi)保障制度

 

國家在糾紛解決方面投入的資源總是有限的，社會(huì)為解決糾紛付出的成本總要受效率原則的約束，推進(jìn)特邀調(diào)解工作，必須從國家財(cái)政支持的角度，構(gòu)建國家為主、社會(huì)支持的“特邀調(diào)解”經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，參照財(cái)政部、司法部頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，加大對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)之外的其他非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障力度，扶持和幫助社會(huì)各類調(diào)解組織和多元糾紛解決機(jī)構(gòu)的建立和完善。行業(yè)調(diào)解組織與公益性社會(huì)調(diào)解組織等可接受私人企業(yè)贊助、個(gè)人捐助和社會(huì)團(tuán)體捐助。