從行政審判看行政執(zhí)法中遇到的問題與對策

 

湖南省澧縣人民法院 王瓊

 

從事行政審判工作兩年來，結合平時的司法實踐、接觸到的一些執(zhí)法活動來看，一些行政執(zhí)法單位努力創(chuàng)新工作機制，不斷推進執(zhí)法力度，絕大部分的執(zhí)法活動都嚴格遵守法律規(guī)定，程序嚴謹，實體處理恰當，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，維護了社會和諧穩(wěn)定。今年以來，湖南省澧縣人民法院共辦理行政訴訟案件31件，其中原告撤訴的19件，判決的12件，有7件行政單位敗訴，行政單位敗訴的比例20%，也就是每5件民告官的案件中，有1件官員敗訴。這說明，大部分的執(zhí)法活動都合法合規(guī)。但是，不可否認的是，我們的行政執(zhí)法還存在一些問題，筆者的理解，主要是“四個不”：

 

第一、執(zhí)法不作為。表現(xiàn)在有一些單位，面對違法事實消極應付，繞路走、躲起走、不制止、不處罰，或者是雖然做出了處罰、發(fā)出了處罰決定書，但是不實施、不執(zhí)行，處罰決定成了一紙空文，嚴重的影響了行政執(zhí)法的嚴肅性。我從事行政審判工作時間不長，為了搞好這一工作，我隨領導走訪了一部分行政單位，走訪當中，我們發(fā)現(xiàn)有很多單位，近些年沒有真正辦理過行政處罰案件，行政執(zhí)法處于停滯、中斷,甚至是萎縮的狀態(tài)。比如城建口上的一個執(zhí)法單位，其分管副局長反映，他分管行政執(zhí)法6年，沒有處罰過一起行政違法行為，沒有下達過一份行政處罰決定書。是不是大家都遵紀守法，沒得違法案件呢？答案是：不是！他說，有三個原因：一是處罰得罪人；二是程序繁瑣，工作量大；三是處罰決定下發(fā)以后，執(zhí)行兌現(xiàn)有難度，如果執(zhí)行不了，還不如干脆不處罰。他說，大部分的案件都通過做工作，采取協(xié)商的方式，大事化小，小事化了，協(xié)商處理完了。類似這種情況，在我縣很普遍，這種現(xiàn)象，輕一點說是不履職、工作消極不作為，重一點就是失職瀆職，濫用公權力，如果造成了嚴重后果，在極端情況下還可能追究刑事責任。

 

第二、程序不到位。一些單位在執(zhí)法活動當中，工作人員的責任心不強、懶手腳，該走的程序不走，該發(fā)的文書不發(fā)，該交代的復議權利、申辯權利、訴訟權利不交代，導致程序違法，個別單位還在訴訟當中因此敗訴。比如我院審理的，楊某訴縣公安局撤銷行政處罰決定一案，楊某參與了20多人的打架斗毆，被行政拘留5天。由于楊某打架的時候只有15歲，按照我國《治安管理處罰法》第八十四條的規(guī)定“詢問不滿十六周歲的，違反治安管理行為的人，應當通知其父母或者其他監(jiān)護人到場”，公安機關辦案的時候，因為打架的人太多，一時疏忽，就沒有通知監(jiān)護人到場。之后，楊某提起訴訟，公安局敗訴。

 

第三、查處不及時。行政行為應當“合理合法、程序正當、高效便民”，其中，“高效”是行政執(zhí)法最基本的原則，但是，有一些單位工作拖沓、執(zhí)法活動嚴重滯后，有的案件甚至在十多年以后才開始啟動執(zhí)法程序。究其原因，一是礙于人情、不想執(zhí)法；二是處罰難度大、思想上面有畏難情緒；三是案情復雜，怎么執(zhí)法拿不定主意；四是一個違法事實違反了幾個法律法規(guī)，兩三個單位都有執(zhí)法權，大家相互推諉、互相扯皮。因此，執(zhí)法活動一拖再拖，問題越積越多。比較典型的就是城市建設當中的違章建筑，有的亂搭亂建已經(jīng)很多年，有些甚至達到了一二十年，突然之間，政府有一個項目，為了修路、為了建廠、為了達到拆遷的目的，必須予以查處。按照《行政處罰法》的規(guī)定，查處違法行為必須在兩年內(nèi)，超過兩年的不予查處。但是違法建筑比較特殊，這一類案件的違法行為和違法事實一直在持續(xù)，所以在司法實踐當中，對這一類案件并沒有兩年的限制。從純法律的角度來看，對這一類案件，很多年以后查處都沒有錯，但是這樣做，不符合行政執(zhí)法的效率原則，老百姓也不理解不支持。最后就導致個別當事人“三上”：一是上網(wǎng)發(fā)帖；二是上訪，找各級各部門反映問題；三是上訴，在基層法院打官司沒打贏，就上訴到中級法院，反正不服判不息訴，不達目的不罷休。這在一定程度上損害了政府的公信力。

 

第四、官司不到場。表現(xiàn)在個別單位不配合訴訟、不參與法院的庭審活動?？陀^的說，經(jīng)過多年的法制建設，我縣的大部分行政執(zhí)法單位，一把手的法律意識較強，面對行政官司，大家都能夠端正態(tài)度，積極應訴、主動答辯、認真參與訴訟活動。但是，也有極個別的行政單位，要么底氣不足，擔心敗訴出丑，不敢出庭；要么應付了愿，走過場，不當一回事；還有個別單位抱有抵觸情緒，思想上不重視，行動上面置若罔聞，不聞不問。比如我院今年審結的，甘某某起訴縣某一個局拆除違章建筑一案，該局收到起訴狀以后，沒有派人參加庭審活動，也沒有說明不參加庭審的理由，更沒有提交答辯狀，被判決敗訴。今年以來，我院共審結行政訴訟案件31件，其中30件，執(zhí)法單位都派律師或者委托本單位工作人員出庭應訴，但是，這30件案件當中，行政首長親自到庭、出席庭審活動的為零，這說明行政執(zhí)法單位參與訴訟、配合審判的工作仍然需要加強。

 

形成以上問題的原因是多方面的，既有執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、執(zhí)法能力不強、工作責任心有待提高等主觀方面的原因，也有執(zhí)法阻力大、調(diào)查取證難等客觀方面的原因，還有經(jīng)濟發(fā)展水平不高、人情關系、領導干預等環(huán)境因素的影響。為了提高執(zhí)法水平，促進依法行政，建議作到以下三點：

 

第一、要加強教育培訓。要經(jīng)常組織執(zhí)法人員學習新的法律法規(guī)，提高法律素質(zhì)和工作水平。要嚴格執(zhí)法人員的準入機制，實行持證上崗、持證執(zhí)法。要定期對執(zhí)法人員進行考試考核，及時清退不合格的執(zhí)法人員。

 

第二、要加強考核評比。執(zhí)法包括實體和程序兩個方面，實體法律名目繁多，千差萬別，不可能每個執(zhí)法單位都統(tǒng)一，但執(zhí)法程序大致相同，建議制定標準化的程序性規(guī)定，由政府法制部門組織考核實施。考核當中，可以鼓勵行政首長出庭，對一把手親自參與庭審的給予嘉獎分。建議通過案卷評查、個案剖析等形式多樣的評比方式，促進行政機關規(guī)范執(zhí)法。

 

第三、要落實責任機制。對違法執(zhí)行、失職不作為的行為，要進行嚴肅查處。對敗訴的行政執(zhí)法行為要認真分析，查找敗訴的原因、分配敗訴的責任，并且啟動問責程序，按照黨紀政紀，嚴格追究相關人員的責任。