汪進(jìn)元 周維棟

 

一、本次新冠病毒應(yīng)對中權(quán)利限制存在的問題

 

在本次新冠病毒應(yīng)對中，各地政府采取了一系列應(yīng)急措施。具體表現(xiàn)為：“封城”“封路”“封村”“封戶”，征集和征用車輛、船舶、房屋和其他應(yīng)急需要的物資等等。無疑限制了自然人、法人和其他社會組織的自由和財產(chǎn)等權(quán)利。應(yīng)該說，各地政府采取上列應(yīng)急措施，目的是為了防止疫情蔓延，危機(jī)更多人的生命、健康和財產(chǎn)權(quán)利等，也符合國際人權(quán)法和各國憲法和法律的通行做法。但也暴露出如下方面的問題：

 

首先，現(xiàn)行立法中權(quán)利限制規(guī)范過于抽象，可執(zhí)行性不強(qiáng)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》（下稱《應(yīng)對法》）第11條至第13條及第52條規(guī)定的內(nèi)容包括：應(yīng)急措施與社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相一致，有多種措施可選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施，以及財產(chǎn)征用與補(bǔ)償?shù)?。傳染病防治法?2條和第16條，分別規(guī)定了行政執(zhí)法侵權(quán)的救濟(jì)、禁止歧視和平等保護(hù)原則。顯然，這類規(guī)定只是一種原則性、概括性限權(quán)規(guī)范，即權(quán)利限制應(yīng)當(dāng)符合比例原則和平等保護(hù)原則，而沒有規(guī)定在應(yīng)急狀態(tài)下哪些權(quán)利可以被限制以及受限的范圍、程度、方式和期限等。

 

其次，地方規(guī)范性文件的應(yīng)急強(qiáng)制和處罰條款，不符合法律保留等原則。立法法明確指出限制人身自由的法律只能由全國人大及其常委會頒定，相關(guān)的行政強(qiáng)制法和處罰法等，也有具體的規(guī)定。由此可知，地方政府應(yīng)急性立法，確有不當(dāng)之處。

 

再次，執(zhí)法人員應(yīng)急執(zhí)法違反了比例原則，侵犯了人格、自由和財產(chǎn)等權(quán)利。如有些地方在執(zhí)法過程中出現(xiàn)了“不戴口罩者外出被捆綁”“家人在家打麻將被扇耳光甚至游街”“大理市衛(wèi)生健康局違法征用口罩”等。這些粗暴、任性的執(zhí)法行為逾越了權(quán)利限制的范圍和限度。國家尊重和保障人權(quán)是我國憲法確立的基本原則和價值目標(biāo)。在應(yīng)急狀態(tài)下，權(quán)利應(yīng)該受到限制，而且比平常狀態(tài)中受到的限制要大一些，但也要有“度”，更應(yīng)該科學(xué)執(zhí)法、理性執(zhí)法。

 

鑒于上述問題，筆者建議修訂《應(yīng)對法》，增設(shè)權(quán)利限制的專門章節(jié)，確立突發(fā)事件應(yīng)對中權(quán)利限制的原則、范圍、程度、方式和期限，以及授權(quán)執(zhí)法的相關(guān)問題等。

 

二、突發(fā)事件應(yīng)對中權(quán)利限制的基本原則

 

現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法制中已經(jīng)確立了平等原則和比例原則。筆者建議在修訂《應(yīng)對法》時，增加人的尊嚴(yán)不可侵犯和最低生活保障原則。

 

首先，人的尊嚴(yán)不可侵犯。人的尊嚴(yán)是人之為人的底線標(biāo)準(zhǔn)，尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)是國家人本關(guān)懷的最低要求。我國憲法第38條規(guī)定“人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”。在突發(fā)事件應(yīng)對中，國家基于公共利益的考量，可以對部分權(quán)利予以限制，但不得觸及人身人格的底線。

 

其次，平等保護(hù)原則。平等首先是指，相同的情況相同對待，不同的情況不同對待；其次是指禁止歧視，而且，純粹基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身等理由的歧視，在任何情況下都得禁止?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》（下稱《民權(quán)公約》）第4條就有相應(yīng)的規(guī)定。傳染病防治法第16條明確指出，任何單位和個人不得歧視傳染病人、病原攜帶者和疑似傳染病人。在本次疫情應(yīng)對中，對不同地區(qū)、不同患者采取分區(qū)、分級隔離措施，是平等保護(hù)的應(yīng)有之意。

 

再次，比例原則。強(qiáng)調(diào)目的的正當(dāng)性、手段與目的的關(guān)聯(lián)性、最小侵害性等。《民權(quán)公約》第4條規(guī)定，人權(quán)克減的程度以緊急形勢所嚴(yán)格需要者為限?！稇?yīng)對法》第16條也有相應(yīng)的規(guī)定。但是，在本次疫情應(yīng)對中，有的地方政府不分疫情覆蓋的范圍和嚴(yán)重程度，一律采取“鐵桶陣”式嚴(yán)防死守措施，盡管目的是善良的，但也不符合最小侵害原則。這種過度限制的手段，侵害了公民的人身自由、勞動權(quán)和受教育權(quán)等。

 

最后，最低生活保障原則?！稇?yīng)對法》第32條“應(yīng)急物資儲備”也包括了生活必需品的儲備與供應(yīng)。但是，在本次疫情應(yīng)對中，政府對疫情嚴(yán)重地區(qū)民眾生活必需品的供應(yīng)相對滯后甚至不到位，部分生活必需品由自愿者應(yīng)急提供。必須強(qiáng)調(diào)的是，最低生活保障物資的提供，首先是國家應(yīng)該履行的義務(wù)。

 

三、突發(fā)事件應(yīng)對中不得限制的權(quán)利范圍

 

為了防止限制過度，國際人權(quán)法和各國憲法對權(quán)利限制都作了相應(yīng)規(guī)定。平常狀態(tài)如此，緊急狀態(tài)更不例外。只是限權(quán)模式不完全一樣，有的采用列舉式，有的采用概括式，還有的采用區(qū)分式。我國憲法采用概括式限權(quán)模式，并集中規(guī)定在第51條。這一模式授權(quán)立法機(jī)關(guān)通過法律來限制人和公民權(quán)利，沒有規(guī)定法律不得限制的具體權(quán)利。

 

至于哪些權(quán)利和自由不應(yīng)受到限制？各國憲法和法律的規(guī)定不完全一樣。

 

首先，生命權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)、私生活權(quán)，是人基于其自然屬性不得不享有的固有權(quán)利，是人生存的本源和基礎(chǔ)。在任何情況下，這類權(quán)利的主體只能防御國家、社會和他人的侵害，卻無法加害于他人。在本次疫情防御中，自家人在家打麻將屬于私生活范圍，不得受到干預(yù)。其次，物質(zhì)幫助權(quán)和醫(yī)療救助權(quán)，是健康得以維系、生命得以延續(xù)的生存保障，從功能面向看，也屬于生命權(quán)的保護(hù)范圍。再次，思想、良心和信仰自由，思想、良心屬于論理性、道德性思考，信仰則屬于心智歸往，三者都涉及到事實(shí)認(rèn)定、價值判斷和內(nèi)在確信等心理活動。當(dāng)然，思想、良心和信仰，只能止于內(nèi)心，不能形于外表，否則就應(yīng)該受到限制了。第四，知情權(quán)，是基于政務(wù)公開和政府告知義務(wù)而產(chǎn)生的社會大眾享有的一項(xiàng)新型權(quán)利。在應(yīng)急狀態(tài)下，這一權(quán)利之所以不受限制，是因?yàn)楸桓嬷土私馔话l(fā)事件信息是公民自我防控的基本前提。在本次疫情初期，信息公布遲延，疫情嚴(yán)重地區(qū)的內(nèi)外人員出入，增加了病毒擴(kuò)散和被感染的地域范圍和人員范圍，不能不說是政府的嚴(yán)重失職。最后，法律救濟(jì)權(quán)，是指在公正審判、律師幫助、法不朔及既往、罪刑法定、非法證據(jù)排除、國家賠償?shù)确矫娴臋?quán)利。

 

余論

 

我國憲法關(guān)于權(quán)利限制的規(guī)定，集中在第51條；關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定僅有憲法修正案第26條，而且是將全國人大常委會決定的“戒嚴(yán)”修訂為“緊急狀態(tài)”。目前，我國戒嚴(yán)法與《應(yīng)對法》同時存在。因此，理論上有學(xué)者認(rèn)為，緊急狀態(tài)與突發(fā)事件是兩種不同的法律情勢。如是一說，《應(yīng)對法》是一部無“根”的法。當(dāng)然，這一問題留待后說。這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是：關(guān)于權(quán)利限制的憲法和法律規(guī)范問題，西方國家憲法都規(guī)定的如此明確、具體，比起我們的《應(yīng)對法》（作為憲法實(shí)施的具體法律）都有可操作性。我們一再強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”“精準(zhǔn)施策”，憲法修改難度較大，《應(yīng)對法》是否應(yīng)該修一修呢？

 

(東南大學(xué)法學(xué)院暨東南大學(xué)人權(quán)研究院)