貴州省人民檢察院副檢察長 余敏 檢察員 宋國強

 

隨著經濟社會發(fā)展和法治環(huán)境的變化，行政方式歷經了“行政管理”到“公共行政”甚至“公共治理”的轉化和演變，重新塑造了行政與公民、司法等之間的關系，推動了社會公共治理制度的發(fā)展，行政公益訴訟就是其中之一。雖然2014年修訂的行政訴訟法并未對行政公益訴訟制度進行設置，但2015年7月全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作，行政公益訴訟直接步入司法實踐，并根據以公益訴訟試點方案、實施辦法、行政訴訟法中相關條文以及環(huán)境保護法、礦產資源法、森林法等為主的規(guī)范體系，搭建起初步的制度框架。這種不與行政訴訟相互獨立只在實體和程序上輔以特別規(guī)定、平行運行的訴訟制度模式，必然形成行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟在基本理論和基本框架結構上的共享。但行政公益訴訟具有自身特點以及程序機理上的獨特性，在此，試就行政公益訴訟的訴訟目的、訴訟構造、訴訟標的等基本理論問題，作一些初步的觀察和分析，以期展現(xiàn)行政公益訴訟獨特之處，并為將來立法提供新的視角和參考。

 

訴訟目的：行政公益訴訟獨立運行的邏輯展開

 

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產生都源于一種目的。”就訴訟制度而言，訴訟目的是把握訴訟本質和解釋訴訟制度構建的關鍵，不同的訴訟目的，會有不同的訴訟制度設計，涉及的原告資格、受案范圍、審理原則、程序設置、判決方式等都會有所不同。

 

行政公益訴訟有著不同于傳統(tǒng)行政訴訟的目的。設置行政訴訟制度的目的，是為了通過司法裁判保護公民權利免受行政行為侵犯，本質上是一種建立在私益保護基礎上的“行政控權”和權利救濟途徑。與此不同，行政公益訴訟的制度目的是保護公共利益。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》所確定的公益訴訟目的是“為了加強對國家和社會公共利益的保護，促進行政機關依法行政、嚴格執(zhí)法”。其實，行政公益訴訟與行政訴訟的不同是顯而易見的。可以說，與行政訴訟的“控權”不同，行政公益訴訟是通過監(jiān)督或介入司法的方式督促行政機關依法行政，更加積極主動地履行對公共利益的保護職責，這與為維護社會公益而設的行政權本身，具有本質上的同質性，行政公益訴訟是對行政權的補充和加強，但行政公益訴訟與行政訴訟在目的上有著明顯的不同。

 

學界基于兩者目的的不同，對訴訟進行了“主觀訴訟”和“客觀訴訟”的區(qū)分。所謂主觀訴訟，是指以保護原告的個人權利或利益為目的的訴訟，其原告資格需要實體法上權益保護的必要性；但如果行政訴訟設置的目的不僅是為當事人提供直接的保護，而且是為達到維護公共利益，監(jiān)督依法行政的目的，則為客觀訴訟。很明顯，現(xiàn)行行政訴訟法要求原告與被訴行政行為之間存在利害關系，采取的是主觀訴訟原則。行政公益訴訟旨在維系行政法律秩序和保護公共利益，僅在主體資格上從法律授權的角度作出形式上的要求而不必受到行政行為的現(xiàn)實侵害，屬于客觀訴訟范疇。因此，行政公益訴訟的訴訟結果不歸屬于訴訟主體，在訴訟中對程序主體的程序利益也有所限制，在程序設置上也將公共利益的保護目的，置于比訴訟主體程序利益更為優(yōu)先的地位。

 

因此，行政公益訴訟的目的具有行政訴訟不能涵蓋的內容，其客觀訴訟原則也不同于行政訴訟的主觀訴訟原則。行政公益訴訟試點中，不單獨設立而只在實體和程序上輔以特別規(guī)定的行政公益訴訟制度，尚無法充分顯現(xiàn)出行政公益訴訟訴權、訴訟構造、訴訟標的等方面上的獨特性。其實，域外多數國家都針對公共利益的保護設置了較為獨立的訴訟制度模式，如英國“以公法名義保護私權之訴”、美日“民眾之訴”等。

 

訴訟構造：公益目的下的雙層審查和第三人制度的引入

 

訴訟構造，是關于訴權與審判權關系的構造，涉及具體訴訟的程序安排，對訴訟構造影響較大的是當事人主義訴訟模式和職權主義訴訟模式。前者在程序構造上側重于對訴權的保護，更加注重發(fā)揮當事人在程序推進中的積極作用，充分賦予當事人處分自己實體權利和程序權利的自由，法院在訴訟中較為被動，其中立性地位更加突出；后者則側重于對審判秩序的維護，更加注重發(fā)揮審判權在程序推進中的主導作用，對有爭議的事實負有調查取證的職責，對當事人放棄或變更訴訟請求、提出的和解等要嚴格進行審查和監(jiān)督，并不是消極的居中裁判者。

 

當然，行政公益訴訟構造遠比行政訴訟構造更為復雜，也更富有特點。行政機關造成的社會公共利益侵害或者侵害危險，一般是在相對人獲得行政機關審批許可或者相對人已經違法而行政機關不作為的情況下產生的。因行政相對人（即案件第三人）是破壞公共利益的重要責任承擔者，必然導致行政公益訴訟中法院對行政行為及其上游行為進行雙層審查，直接或間接地涉及并實質指向案件第三人。又因公益保護目的下的能動司法及職權主義傾向，訴訟更像是公益訴訟人、被告甚至法院對案件第三人的共同“審查”。與此同時，這種雙重審查會導致行政機關對案件第三人的責任關注甚至責任加重，對案件第三人形成借助司法力量的公權力壓力。但行政公益訴訟試點中，案件第三人制度缺乏設置或不健全，導致第三人喪失辯解的機會及訴訟上的程序利益。對此，最高人民檢察院在《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》中引入行政附帶民事公益訴訟的方式，探索解決方案。

 

鑒于維護公共利益的獨特目的，行政公益訴訟構造下對行政行為及其上游行為進行的雙層審查，具有獨特性，第三人制度應該在行政公益訴訟的獨立運行中得以體現(xiàn)，立法時也有必要予以重視。

 

訴訟標的：私益訴訟對行政公益訴訟的阻卻和銜接

 

訴訟標的，是指當事人爭訟的對象，也是法院裁判的對象。目前，行政訴訟法將訴訟標的界定為當事人主張的實體法律關系。與此不同，在行政公益訴訟試點中，檢察機關提起行政公益訴訟須“有具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據”，采用的是“訴的聲明+法律事實”識別標準，但因為是初步證據，對法律事實的要求已經有所弱化。

 

行政公益訴訟要保護的是公共利益，公共利益具有整體性、非排他性。有學者認為，訴訟法意義上的公益訴訟主要解決不特定多數人利益遭受損害或者存在遭受損害的現(xiàn)實危險時找不到直接利害關系人充當適格主體的技術難題，如果案件沒有起訴資格之障礙而可以利用現(xiàn)有的制度加以解決，則不被認為是公益訴訟。因此，行政公益訴訟所涉訴訟標的的法律關系基礎應該建立在不特定多數人的公共利益之上，對此，國家利益的實現(xiàn)也可以基于資格法定主義一并納入公益訴訟之范疇。

 

但是，因違法或怠于履職行政行為所致的損害多會導致特定人群的利益受損，存在實質性損害，應當通過行政訴訟或者民事訴訟獲得解決，這既是對特定人群享有充分訴訟程序利益的保護，也構成私益訴訟對行政公益訴訟的阻卻。在兩者的關系和銜接上，有觀點認為，在實務操作方面宜將公益訴訟實現(xiàn)防御型私益訴訟請求的事實予以確認，并在此基礎上處理損害賠償型私益訴訟請求。因此，在行政公益訴訟的立法過程中，應該充分重視行政公益訴訟與行政訴訟之間的銜接。但因行政訴訟屬于主觀訴訟，其確定判決效力的主觀范圍具有相對性，不可能代替行政公益訴訟，覆蓋其全部功能，仍然有獨立設置之必要。

 

行政公益訴訟獨立運行需要展開的其他問題

 

關于行政公益訴訟的訴前程序。訴前程序的設置，是行政公益訴訟較為獨特之處。然而，訴前程序與行政公益訴訟存在“互為消長”的關系，特別是當出現(xiàn)危害公共利益的重大危險及緊急情況時，一旦行政機關在訴前程序階段不糾正違法行政行為或者不履職法定職責，可能會出現(xiàn)因處置延遲而導致公益利益受損擴大的現(xiàn)象，進而消減訴前程序設置的初衷和獨立價值。因此，筆者建議設置訴前程序的例外情形，對危害公共利益具有重大危險及緊急情況的，可以不經訴前程序而直接提起訴訟。同時建議訴前程序寬限期由一個月改為兩個月，與行政復議期限規(guī)定保持一致。

 

對未來利益不可訴的有限突破。行政公益訴訟以督促政府積極制止損害公共利益行為為現(xiàn)實目標，而公共利益有可能因行政行為的執(zhí)行或不作為而受到嚴重且不可彌補的損害。因此在訴訟中，被訴行政行為將被寄予采取預防性保護措施的期望，以防止未來公共利益處于危險之中。當然，這種可訴未來利益需要具有“表面上有良好可能性”，即根據現(xiàn)有證據能夠合理預測未來公益被侵害的可能性。在對未來利益可訴的設計中，對法律保留給行政機關裁量的那些利益不應由訴訟裁判代替行政機關作出決定，應該在排除自由裁量權基礎上，且要有表面上的良好可能性，對其加以適當的限制。

 

綜上所述，行政公益訴訟建構應更多依賴于法律授權和來自立法層面的平衡和選擇。通過立法構建具有中國特色的、統(tǒng)一的行政公益訴訟或者公益訴訟制度，充分發(fā)揮其保護公共利益的特有功能，是一個較為理想的途徑。