扛起法律監(jiān)督政治責(zé)任法治責(zé)任檢察責(zé)任

解讀《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》

□ 法治日報(bào)全媒體記者 張昊

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督是中國特色社會(huì)主義政治制度和法律制度的重要特征。近日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)，深刻闡明檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位、主要職責(zé)、基本任務(wù)，為新時(shí)代黨的檢察事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了根本遵循。

黨中央對檢察機(jī)關(guān)如何定位？《意見》對強(qiáng)化法律監(jiān)督有什么新要求？為什么突出強(qiáng)調(diào)“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”？《法治日報(bào)》記者結(jié)合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作開展情況進(jìn)行了重點(diǎn)梳理。

明確檢察機(jī)關(guān)四個(gè)方面定位

這是中共中央首次就加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作專門印發(fā)文件，也是首次以中共中央文件的形式明確檢察機(jī)關(guān)是“保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量”。

《意見》對檢察機(jī)關(guān)作出了四個(gè)方面的定位——人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。

這些定位，有著深厚的歷史淵源、堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和鮮明的時(shí)代特征。

1979年人民檢察院組織法明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

1982年憲法進(jìn)一步確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位。此后，制定、修改的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、檢察官法、人民檢察院組織法，為檢察制度的發(fā)展完善提供了更為明確、更具特色、更加有力的法律依據(jù)。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對加強(qiáng)法律監(jiān)督、建立公益訴訟制度等提出明確要求，推動(dòng)新時(shí)代人民檢察制度不斷完善。

《意見》對人民檢察院四個(gè)方面的定位，要求檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞憲法定位，聚焦主責(zé)主業(yè)，更加充分有效發(fā)揮中國特色社會(huì)主義檢察制度在捍衛(wèi)黨的執(zhí)政地位、保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、加快推進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系改革和建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面的優(yōu)勢和作用。

法律監(jiān)督有新要求更高標(biāo)準(zhǔn)

《意見》開篇明確指出：“進(jìn)入新發(fā)展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比，法律執(zhí)行和實(shí)施仍是亟需補(bǔ)齊的短板，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分?！背藞?zhí)法司法中存在不作為、亂作為特別是執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、司法腐敗問題外，一個(gè)重要原因就是執(zhí)法司法機(jī)關(guān)之間配合不夠、制約監(jiān)督不力等問題時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督也存在許多亟待解決的問題，法律監(jiān)督體系還不夠完善，法律監(jiān)督難、軟的問題普遍存在，一定程度上影響了公平正義的實(shí)現(xiàn)。

《意見》是黨中央著眼大局、著眼長遠(yuǎn)、著眼第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出的具體工作部署，是對法律監(jiān)督工作的更高要求，要堅(jiān)持更高標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造性落得更實(shí)、更好。

《意見》寫入一些正在開展的工作，對深化鞏固成果至關(guān)重要：

——《意見》提出：“引入聽證等方式審查辦理疑難案件，有效化解矛盾糾紛?！?020年以來，檢察機(jī)關(guān)對重大爭議等案件，創(chuàng)新以聽證形式公開審查，堅(jiān)持“應(yīng)聽證盡聽證”，讓當(dāng)事人把事說清、聽證員把理辨明、檢察官把法講透，既解“法結(jié)”又解“心結(jié)”，以公開促公正贏公信。截至2021年6月，全國四級(jí)檢察機(jī)關(guān)共對6.2萬起案件組織了聽證會(huì)，覆蓋“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”。

司法實(shí)踐中，存在一些行政訴訟案件不符合起訴條件被駁回，“程序空轉(zhuǎn)”，訟爭問題未解，案雖結(jié)事難了。

——《意見》專門明確：“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了?！比ツ?0月，最高檢部署開展專項(xiàng)監(jiān)督，綜合采取多種方式，促進(jìn)行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。今年，最高檢又部署常態(tài)化開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解活動(dòng)，要求把化解行政爭議作為審查行政訴訟監(jiān)督案件的必經(jīng)程序。今年上半年，有效化解行政爭議2916件，其中爭議20年以上的28件，10年以上的180件。

《意見》也部署了一些需要加強(qiáng)的工作，對強(qiáng)化法律監(jiān)督意義重大。

——《意見》強(qiáng)調(diào)：“對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的，檢察機(jī)關(guān)要依法監(jiān)督”“健全檢察機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)民事訴訟監(jiān)督機(jī)制，完善對生效民事裁判申訴的受理審查機(jī)制，完善案卷調(diào)閱制度”“加強(qiáng)對審判工作中自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督”“完善對人民法院巡回法庭和跨行政區(qū)劃審判機(jī)構(gòu)等審判活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，確保法律監(jiān)督不留死角”等。

全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量效果

《意見》共19條，其中，涉及“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，維護(hù)司法公正”的內(nèi)容有9條，這是為了更有力解決當(dāng)前執(zhí)法司法制約監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中存在的突出問題。

——針對司法實(shí)踐中有的涉嫌犯罪案件給予行政處罰后，沒有依法追究刑事責(zé)任；或者有的案件作出刑事處理后，沒有將應(yīng)予行政處罰的涉案人員移送主管機(jī)關(guān)處理，行政處罰與刑事處罰“銜接”存在脫節(jié)，《意見》明確要求健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。

——針對刑事訴訟過程中，一些案件既未撤案又未移送審查起訴、長期擱置，形成“掛案”，使涉案企業(yè)和有關(guān)人員長期處于被追訴狀態(tài)，影響企業(yè)的健康發(fā)展和當(dāng)事人正常生活，《意見》要求及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正長期“掛案”等違法情形。今年以來，最高檢會(huì)同公安部抓實(shí)新一輪專項(xiàng)清理，對既未撤案又未移送審查起訴、長期擱置的涉民營企業(yè)“掛案”，再排查6455件，已清理5100余件。

——針對掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中暴露出的司法工作人員充當(dāng)黑惡勢力“保護(hù)傘”，以及全國政法隊(duì)伍教育整頓中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員徇私枉法等問題，為有力懲治司法腐敗，《意見》要求加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪與監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

——針對檢察機(jī)關(guān)受理的民事行政申訴持續(xù)上升，占比超過刑事申訴，為適應(yīng)人民群眾司法需求，《意見》要求精準(zhǔn)開展民事訴訟監(jiān)督。

——針對行政檢察“一手托兩家”，既監(jiān)督法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，但行政檢察工作局面難以打開、仍比較薄弱，《意見》提出務(wù)實(shí)深化行政檢察監(jiān)督的措施。

——針對人民群眾對公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域公益損害問題反映強(qiáng)烈，《意見》再次重申積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍等。

《意見》突出強(qiáng)調(diào)“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”，這是由檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督特色和優(yōu)勢決定的。作為執(zhí)法司法活動(dòng)的參與者，檢察機(jī)關(guān)直接、全面了解案件辦理全過程，在具體辦案過程與環(huán)節(jié)中履行監(jiān)督職責(zé)，參與、跟進(jìn)、融入式監(jiān)督，以此實(shí)現(xiàn)一體、實(shí)時(shí)、有效監(jiān)督。

強(qiáng)化法律監(jiān)督工作支持保障

《意見》要求，加強(qiáng)過硬檢察隊(duì)伍建設(shè)，全面落實(shí)司法責(zé)任制。旗幟鮮明把加強(qiáng)黨的政治建設(shè)放在首位，強(qiáng)化政治機(jī)關(guān)意識(shí)，不斷提高檢察人員政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。圍繞檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化建設(shè)目標(biāo)，全面提升檢察人員專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)作風(fēng)、專業(yè)精神。建立檢察官與法官、人民警察、律師等同堂培訓(xùn)制度。深化司法責(zé)任制綜合配套改革，完善檢察官遴選入額和員額退出機(jī)制及其配套政策，建立健全檢察官懲戒和權(quán)益保障制度。

此外，《意見》還從三個(gè)方面明確了組織保障措施。

——堅(jiān)持和完善黨對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。《意見》重申檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》、嚴(yán)格落實(shí)請示報(bào)告制度。特別指出各級(jí)黨委要定期聽取檢察機(jī)關(guān)工作情況匯報(bào)，研究解決檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中的重大問題。各級(jí)黨委政法委要指導(dǎo)、支持、督促檢察機(jī)關(guān)在憲法法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)開展工作。這就要求檢察機(jī)關(guān)要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在地方各級(jí)黨委及其政法委領(lǐng)導(dǎo)下履行好法律監(jiān)督專門職責(zé)。

——加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的監(jiān)督制約?！兑庖姟穼Ω骷?jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，各級(jí)政協(xié)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對檢察人員履職行為的監(jiān)督，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約等提出明確要求。

——加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的支持保障，《意見》提出，各級(jí)政府及其工作部門要支持檢察機(jī)關(guān)依法開展法律監(jiān)督工作，并對經(jīng)費(fèi)保障和辦案業(yè)務(wù)裝備建設(shè)、信息化和智能化建設(shè)、編制動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整、人才招錄、基層檢察院辦案規(guī)范化建設(shè)等方面提出具體支持保障措施。

執(zhí)法司法活動(dòng)產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，執(zhí)法司法不公不嚴(yán)不廉等問題就隱藏在異常數(shù)據(jù)背后。充分掌握大數(shù)據(jù)，專業(yè)、科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，會(huì)使監(jiān)督更加精準(zhǔn)、有效。對此，《意見》還要求“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案”。