□ 法治觀(guān)察

在立法過(guò)程中實(shí)施有效的普法，有助于人民群眾積極了解法律法規(guī)出臺(tái)的背景、價(jià)值，適時(shí)參與到立法的討論、修改中來(lái)，也有助于人民群眾自覺(jué)學(xué)習(xí)、遵守、運(yùn)用相關(guān)法律

□ 卞開(kāi)星

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃(2021-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，對(duì)未來(lái)5年的普法工作作出部署?！兑?guī)劃》在著力提高普法針對(duì)性實(shí)效性的章節(jié)中指出，要在立法、執(zhí)法、司法過(guò)程中開(kāi)展實(shí)時(shí)普法。

論及普法，不少人的第一印象是，“只有立好的法，才能進(jìn)入全民普及傳播環(huán)節(jié)。不然，怎么來(lái)普及嘛？”實(shí)則不然，普法離不開(kāi)立法、執(zhí)法、司法等多個(gè)環(huán)節(jié)的工作。其中，在立法過(guò)程中實(shí)施有效的普法，有助于人民群眾積極了解法律法規(guī)出臺(tái)的背景、價(jià)值，適時(shí)參與到立法的討論、修改中來(lái)，也有助于人民群眾自覺(jué)學(xué)習(xí)、遵守、運(yùn)用相關(guān)法律，可謂意義重大。

以民法典為例。民法典既是目前普法工作的重點(diǎn)對(duì)象，也是立法過(guò)程中重視普法效用的典范楷模。2016年以來(lái)，在制定民法總則的過(guò)程中，中國(guó)人大網(wǎng)曾三次面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，累計(jì)參與人次超15萬(wàn)，征集到修改意見(jiàn)7萬(wàn)余條。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，民法典編纂前后共10次公開(kāi)征求意見(jiàn)，有40余萬(wàn)人參與提供意見(jiàn)，累計(jì)收到超100萬(wàn)條意見(jiàn)和建議。

民法典開(kāi)門(mén)立法的舉動(dòng)，一方面保障了人民群眾的立法參與權(quán)，反映了人民群眾的法律訴求，實(shí)踐了我國(guó)民主立法的立法要求。另一方面立法機(jī)構(gòu)、媒體、專(zhuān)家學(xué)者等群體通過(guò)不同渠道對(duì)民法典立法背景、立法亮點(diǎn)、立法變化等熱點(diǎn)話(huà)題予以說(shuō)明闡釋?zhuān)策M(jìn)一步普及了法治理念，弘揚(yáng)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，這一過(guò)程也生動(dòng)詮釋了民法典的人民特色。

同時(shí)，立法過(guò)程中的及時(shí)普法，也能夠保證人民群眾對(duì)法律條款的理解接近立法初衷。以民法典第184條“好人法”為例，起草期間，不論是增加“自愿”的表述，或是但書(shū)條款的刪除，立法的核心要義是向民眾釋放鼓勵(lì)見(jiàn)義勇為的明確信號(hào)，即不讓英雄流血又流淚。但如果在立法過(guò)程中不及時(shí)、準(zhǔn)確和全面地闡釋“因自愿實(shí)施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔(dān)民事責(zé)任”的整體內(nèi)涵和相關(guān)要件，很容易導(dǎo)致廣大人民群眾只強(qiáng)調(diào)緊急救助行為，而忽視具體救助行為的可適用性。一旦忽略民法典的體系性解釋?zhuān)昂萌朔ā钡牧⒎ㄐЧ秃苋菀走m得其反。

盧梭說(shuō)，“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”。順延這一思路，在立法過(guò)程中充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與立法的積極性，不僅可以培養(yǎng)人民群眾“親法”的法律情感，還可以形成“尊法”的法治信仰，這本身就是一個(gè)普法的過(guò)程。

比如廣東省東莞市在起草該市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的過(guò)程中，就通過(guò)官方網(wǎng)站發(fā)布了《東莞市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》公開(kāi)征求意見(jiàn)公告以及立法聽(tīng)證會(huì)公告，公開(kāi)征集意見(jiàn)和聽(tīng)證會(huì)代表，并介紹養(yǎng)犬管理的相關(guān)法律法規(guī)等背景知識(shí)，讓依法養(yǎng)犬成為市民關(guān)心的熱點(diǎn)話(huà)題，吸引了大量市民參與立法討論。隨后，立法機(jī)構(gòu)又對(duì)立法聽(tīng)證會(huì)采取了網(wǎng)絡(luò)直播的形式，吸引了十多萬(wàn)網(wǎng)友的積極參與。圍繞如何界定養(yǎng)犬者行為規(guī)范、犬只傷人的法律責(zé)任、如何有效服務(wù)養(yǎng)犬者等內(nèi)容，線(xiàn)上線(xiàn)下的代表與網(wǎng)民各抒己見(jiàn)，各方觀(guān)點(diǎn)激烈交鋒，讓聽(tīng)證會(huì)不僅普及了相關(guān)法律知識(shí)，主動(dòng)回應(yīng)了市民關(guān)切，而且也成為一場(chǎng)生動(dòng)的法治教育課。

立法過(guò)程中的普法，是立法機(jī)構(gòu)與人民群眾的有效互動(dòng)，也是人民群眾接受普法教育、樹(shù)立法治思維、感受法治進(jìn)程的重要渠道。對(duì)此，一定要高度重視，要發(fā)揮人民群眾參與立法的熱情，把普法工作主動(dòng)延伸到立法過(guò)程中，這樣的立法和普法，也更具針對(duì)性。比如在未成年人保護(hù)法（修訂草案）在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)階段，共有19028名未成年人提出了22629條意見(jiàn)，約占網(wǎng)上意見(jiàn)總數(shù)的44%。全國(guó)人大常委會(huì)法工委社會(huì)法室負(fù)責(zé)人坦言，“數(shù)量如此多、占比如此大，是我們沒(méi)有預(yù)想到的”。

事實(shí)上，在立法過(guò)程中重視普法作用也有著明確的規(guī)定。2017年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》就明確規(guī)定，在法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草制定過(guò)程中，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、涉及公眾切身利益的重大事項(xiàng)，要廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。除依法需要保密的外，法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋草案要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并說(shuō)明相關(guān)制度設(shè)計(jì)，動(dòng)員社會(huì)各方面廣泛參與。

在這個(gè)意義上說(shuō)，立法的過(guò)程，包括立法的前期準(zhǔn)備（立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、文本起草等）、立法的正式程序（法律案的提出、審議、公眾參與、表決、通過(guò)等）、立法后的修訂等完善程序，都可以成為普法的實(shí)施階段?？傊⒎ㄟ^(guò)程中的普法工作大有可為。

（作者單位：西南政法大學(xué)）