□ 馬懷德 （中國政法大學(xué)校長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師）

“十四五”時(shí)期是我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。在這一歷史關(guān)鍵時(shí)期，多份事關(guān)法治建設(shè)的重要規(guī)劃密集出臺(tái)，法治中國建設(shè)走向“規(guī)劃”時(shí)代。通過制定實(shí)施法治規(guī)劃的方式，來對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)，已經(jīng)成為中國特色社會(huì)主義法治道路的重要經(jīng)驗(yàn)。全面落實(shí)“十四五”規(guī)劃，必須突出法典編纂、涉外法治建設(shè)、強(qiáng)化綠色發(fā)展的法治保障、法治政府建設(shè)和科技創(chuàng)新等重點(diǎn)任務(wù)，加快中國特色社會(huì)主義法治體系的形成和完善，有力促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

以規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)的中國經(jīng)驗(yàn)

通過法治規(guī)劃引導(dǎo)中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)，是推進(jìn)我國法治建設(shè)的必然要求，反映了我國法治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立也對(duì)法治現(xiàn)代化提出了迫切要求。在傳統(tǒng)社會(huì)無法短時(shí)間自發(fā)形成現(xiàn)代法治秩序的情況下，就需要由具備整體知識(shí)和政治權(quán)威的主體有意識(shí)地設(shè)計(jì)藍(lán)圖并付諸實(shí)施。通過制定法治規(guī)劃，明確法治建設(shè)的目標(biāo)、路線、舉措，統(tǒng)合各方面的資源和力量，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐的結(jié)合，保障法治建設(shè)方向正確、目標(biāo)科學(xué)、步伐堅(jiān)實(shí)、成果穩(wěn)固。黨的十八大以來，在多份重要法治規(guī)劃的引領(lǐng)下，處于法治“后發(fā)賽道”的我國在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了法治建設(shè)的快速發(fā)展，法治中國建設(shè)取得了歷史性成就。

通過規(guī)劃展開治理遵循的邏輯是：第一，通過規(guī)劃進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定與匹配，即在制定目標(biāo)的過程中，通過多種參與形式，吸納各方面主體的分散訴求。同時(shí)國家目標(biāo)的制定與宣傳又成為達(dá)成共識(shí)與釋放信號(hào)的過程，從而引導(dǎo)分散主體自主尋求與國家目標(biāo)的匹配，制定目標(biāo)的過程本身就成為統(tǒng)一認(rèn)知的過程。第二，通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)有限公共資源的統(tǒng)籌分配。第三，通過規(guī)劃明確具體的任務(wù)舉措，對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行分解、評(píng)估，進(jìn)一步明確各類主體所承擔(dān)的義務(wù)，并通過強(qiáng)有力的目標(biāo)實(shí)施和反饋機(jī)制確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。上述目標(biāo)治理的典型機(jī)制在法治規(guī)劃中得到了有效應(yīng)用，保障了法治規(guī)劃的順利制定和實(shí)施。

“十四五”時(shí)期法治建設(shè)的目標(biāo)與挑戰(zhàn)

習(xí)近平法治思想的明確提出，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)制定和實(shí)施各類法治規(guī)劃的根本遵循和行動(dòng)指南。在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)下，法治建設(shè)也必須要以實(shí)現(xiàn)其“現(xiàn)代性”為重要使命，以加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和法治國家為目標(biāo)，有力促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)。應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，強(qiáng)化法治對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范和保障，把改革建設(shè)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來。世界百年未有之大變局要求我國加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，構(gòu)建與我國國際地位相適應(yīng)的涉外法治體系，必須不斷強(qiáng)化用法治方式維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的能力，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，使涉外法治與國內(nèi)法治能夠有機(jī)聯(lián)系，良好融通，進(jìn)一步豐富涉外法律斗爭(zhēng)的“工具箱”，為打好涉外“法律戰(zhàn)”做好理論、制度和人才儲(chǔ)備。

“十四五”時(shí)期法治規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)

在條件成熟的立法領(lǐng)域推進(jìn)法典編纂。完備的法律規(guī)范體系是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的制度基礎(chǔ)和必備前提?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出：“對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂?！边@一規(guī)劃要求應(yīng)當(dāng)成為“十四五”時(shí)期立法工作的重要指導(dǎo)。從我國當(dāng)前的法治建設(shè)實(shí)踐來看，在行政法、環(huán)境法、教育法等領(lǐng)域推進(jìn)法典化都具備一定的現(xiàn)實(shí)條件。其中，行政法法典化的現(xiàn)實(shí)條件更為充分。與其他法律部門比較而言，行政法在規(guī)范整合、體系建構(gòu)等方面的需求更加迫切，法典化的價(jià)值和意義更高。同時(shí)，行政法法典化具備相對(duì)充分的共識(shí)和基礎(chǔ)。

強(qiáng)化涉外法治建設(shè)?！笆奈濉币?guī)劃和《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》還明確提出要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”，加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法應(yīng)當(dāng)成為立法規(guī)劃的重點(diǎn)。強(qiáng)化涉外法治建設(shè)，要在維護(hù)國際基本秩序的基礎(chǔ)上推動(dòng)全球治理變革。現(xiàn)階段的核心任務(wù)是完善涉外法律制度的建設(shè)。抓住涉外法律斗爭(zhēng)的“防”和“攻”兩個(gè)面向：一方面要建立針對(duì)他國法律和措施不當(dāng)域外適用的應(yīng)對(duì)機(jī)制；另一方面要加快推進(jìn)我國法域外適用的制度建設(shè)。同時(shí)，還需要落實(shí)保障機(jī)制，尤其是落實(shí)人才方面的保障。

強(qiáng)化綠色發(fā)展的法治保障。綠色發(fā)展是新發(fā)展理念的內(nèi)在要求，同樣也是法治要求。強(qiáng)化綠色發(fā)展的法治保障，要以綠色原則指導(dǎo)法治建設(shè)，將綠色原則具體化、制度化。強(qiáng)化綠色發(fā)展的法治保障，重中之重是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法工作?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》在多個(gè)地方都反復(fù)提到生態(tài)環(huán)境問題。規(guī)劃將生態(tài)環(huán)境問題與食品藥品、安全生產(chǎn)等問題相并列，反映出生態(tài)環(huán)境問題與食品藥品、安全生產(chǎn)等問題具有同類特征，都存在較高的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)投入更多資源進(jìn)行有效治理。

推動(dòng)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。當(dāng)前法治政府建設(shè)已經(jīng)跨入“深水區(qū)”，即從搭建依法行政基本制度的初步階段，邁入了追求制度實(shí)效的縱深階段?！笆奈濉睍r(shí)期，要制定實(shí)施新的法治政府建設(shè)規(guī)劃。一方面繼續(xù)完善依法行政的制度體系，通過完善行政組織立法、修改行政復(fù)議法等進(jìn)一步完善依法行政的體制機(jī)制；另一方面著力推進(jìn)制度落實(shí)，在強(qiáng)化對(duì)重大行政決策、行政執(zhí)法等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督問責(zé)的同時(shí)，引入多元化的動(dòng)力機(jī)制，形成法治政府建設(shè)的合力。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮法治政府建設(shè)的示范帶動(dòng)作用，在“一體”上著力，在“共建”上下功夫。

增強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新的法治回應(yīng)。“十四五”規(guī)劃綱要將創(chuàng)新放在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的核心位置，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，體現(xiàn)出對(duì)于科技創(chuàng)新的高度重視。在科技成果的研發(fā)層面，要優(yōu)化科技創(chuàng)新體制機(jī)制，完善科技治理的法律體系，形成鼓勵(lì)科研、鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度環(huán)境。在科技成果的應(yīng)用層面，要積極、有效地回應(yīng)科技創(chuàng)新所帶來的法治挑戰(zhàn)。一方面，要重視對(duì)科技創(chuàng)新的保護(hù)，為科技創(chuàng)新提供更優(yōu)良的制度環(huán)境；另一方面，要正確評(píng)估新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)存在的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是要注重其可能對(duì)國家安全、市場(chǎng)秩序、公民權(quán)利等重要法益所造成的影響，通過加強(qiáng)引導(dǎo)、激勵(lì)共治、行政規(guī)制等多種方式調(diào)試法律控制機(jī)制，確保創(chuàng)新始終在法治框架下進(jìn)行。