□ 余凌云 王正鑫

　　《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》自1999年頒布實(shí)施以來(lái)，先后于2009年和2017年被修改，如今第三次修改工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。如何完善并強(qiáng)化行政復(fù)議制度作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用，是此次行政復(fù)議法修改亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　在我國(guó)，行政復(fù)議制度與行政訴訟制度共同構(gòu)成行政爭(zhēng)議解決的法定途徑，關(guān)于兩者在行政爭(zhēng)議解決中的功能角色，行政訴訟法第44條作出了原則性規(guī)定，即對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。行政訴訟法作出這一制度安排，主要目的在于通過(guò)行政復(fù)議化解、過(guò)濾大部分的行政爭(zhēng)議，從而減輕法院尤其是基層法院受理行政案件的負(fù)擔(dān)。

　　相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議的范圍要廣，審查程度要深，行政復(fù)議不但審合法性，也審合理性。行政訴訟對(duì)合理性的審查是對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的審查，行政復(fù)議的合理性審查則要廣泛得多。復(fù)議機(jī)關(guān)也因此會(huì)更多地通過(guò)作出變更決定來(lái)解決糾紛。而且，行政復(fù)議程序相較行政訴訟程序更為簡(jiǎn)單、便捷，客觀(guān)上有利于行政爭(zhēng)議的及時(shí)、高效解決。

　　然而，自行政復(fù)議法頒布實(shí)施以來(lái)，行政復(fù)議制度并未能有效發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件過(guò)少，大量行政案件涌入法院。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因很多，其中一個(gè)主要原因就是，復(fù)議機(jī)關(guān)因?yàn)椴辉缸霰桓婊蛘吖餐桓?，不積極變更原行政行為，不能實(shí)質(zhì)性地解決行政爭(zhēng)議，客觀(guān)上削弱了行政復(fù)議制度的糾紛解決功能。

　　其實(shí)，在讓行政復(fù)議制度發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議主渠道作用上，以往的行政訴訟法及其司法解釋曾作出多種制度嘗試，但效果不彰。而且客觀(guān)上還減損了行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更行政行為的內(nèi)在動(dòng)力。

　　1989年頒布的行政訴訟法第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”根據(jù)該規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，原行政機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)決定改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。2014年修訂的行政訴訟法第26條第2款對(duì)前述規(guī)定作出調(diào)整：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@一改變采取了徹底的“倒逼”策略，為解決行政復(fù)議“維持會(huì)”現(xiàn)象，引入了“雙被告”，也就是復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)為“共同被告”。

　　而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第22條的規(guī)定，“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)，但未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為。復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為無(wú)效，屬于改變?cè)姓袨椤?fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變?cè)姓袨椋珡?fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外”。據(jù)此，“改變?cè)姓袨椤币浴案淖兲幚斫Y(jié)果”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該包括復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法或無(wú)效等決定。

　　可見(jiàn)，在2014年行政訴訟法修訂之后，復(fù)議機(jī)關(guān)不管是維持還是改變?cè)姓袨?，均有可能成為行政訴訟的被告。從實(shí)踐看，這并不能有效激勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地糾正原行政行為的違法或不當(dāng)瑕疵，反而導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)怠于改變?cè)姓袨?，其中便包括?duì)原行政行為進(jìn)行變更處理。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法或無(wú)效等多種決定形式在解決行政爭(zhēng)議方面的功效是不同的。其中，變更決定可以借復(fù)議機(jī)關(guān)之手直接作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨?，在?shí)質(zhì)性化解行政糾紛方面應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用。因此，在滿(mǎn)足變更決定適用的條件下，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選用變更決定，將變更決定作為行政復(fù)議的主要決定形式。而為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，尚需要進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)適。

　　首先，增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性，取消復(fù)議機(jī)關(guān)在維持或改變?cè)姓袨榍樾沃械谋桓娴匚?，從而將行政?fù)議從“內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安脹Q制度”。其次，應(yīng)完善行政復(fù)議委員會(huì)制度，吸納專(zhuān)家學(xué)者、法律實(shí)務(wù)人員參加。再次，增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。設(shè)立行政復(fù)議局，直屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而非將其納入司法行政部門(mén)。最后，應(yīng)增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性。要求初次從事復(fù)議工作的人員應(yīng)通過(guò)司法考試，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立行政復(fù)議官制度。

　?。ㄗ髡叻謩e系清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生）