貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神 促進(jìn)地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升

 

為“中國之治”貢獻(xiàn)法治力量

 

編者按：11月13日至14日，第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)在云南省昆明市召開。

 

此次會(huì)議的主題是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話和黨的十九屆四中全會(huì)精神，提高認(rèn)識(shí)、加深領(lǐng)悟，增強(qiáng)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的自覺性，把地方立法工作進(jìn)一步放在黨和國家事業(yè)發(fā)展大局中來思考、謀劃和推進(jìn)，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，充分發(fā)揮地方立法在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

 

圍繞這一會(huì)議主題，結(jié)合當(dāng)前地方立法工作實(shí)踐，本報(bào)記者進(jìn)行了采訪報(bào)道。

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧

 

立法是為國家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，是建立國家制度和法律制度的重要政治活動(dòng)，在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中居于無可替代的重要地位。

 

2019年是新中國成立70周年，也是我國地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年。回顧過去，全國人大及其常委會(huì)和有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，圍繞黨和國家改革發(fā)展大局，全面貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，堅(jiān)持立法與改革決策相銜接，創(chuàng)造性地開展立法工作，推動(dòng)以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善，為中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系提供了重要載體。同時(shí)，為統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障，為完善中國特色社會(huì)主義制度、提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供了穩(wěn)固的法治支撐，有力保障了國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會(huì)安寧、國家統(tǒng)一。

 

11月13日至14日，第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)在云南省昆明市召開。會(huì)議提出，要振奮精神，順應(yīng)時(shí)代，奮發(fā)作為，以立法實(shí)踐去科學(xué)回答“堅(jiān)持和鞏固什么、發(fā)展和完善什么”的重大命題，著力落實(shí)黨中央的重大決策部署，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，為堅(jiān)定制度自信提供有力的法治支撐。

 

把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位

 

會(huì)議提出，地方各級(jí)人大要旗幟鮮明講政治，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放到立法工作的首位。要按照黨的十九屆四中全會(huì)要求，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度，對立法工作中的重大問題、重要事項(xiàng)、重要情況，都應(yīng)經(jīng)過人大常委會(huì)黨組討論并及時(shí)向黨中央、同級(jí)黨委請示報(bào)告。

 

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，人大常委會(huì)黨組是黨中央、同級(jí)黨委在各級(jí)人大設(shè)立的重要組織，是人大工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的關(guān)鍵，是人大立法的“主心骨”。地方人大常委會(huì)黨組要充分認(rèn)識(shí)到做好立法工作的重要使命，發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，做到“勤于請示報(bào)告，善于請示報(bào)告”，善于向同級(jí)黨委提出科學(xué)立法決策的建議，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治方案，推動(dòng)地方立法不斷取得新進(jìn)展、提升新水平。

 

目前，各地人大不斷增強(qiáng)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的政治自覺性，健全相關(guān)制度，提供制度保障。如西藏自治區(qū)人大常委會(huì)在修訂《西藏自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》時(shí)，明確規(guī)定討論決定重大事項(xiàng)的工作計(jì)劃、行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中的重大分歧意見以及重大體制和重大政策調(diào)整的決議決定草案應(yīng)當(dāng)事先報(bào)同級(jí)黨委。再如，四川省人大常委會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度，堅(jiān)持將擬定的人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃及相關(guān)調(diào)整情況報(bào)送省委，對主題重大、政治敏感、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高的重要法規(guī)以及立法工作中涉及的重要制度設(shè)計(jì)、重大體制和重大政策問題，及時(shí)向省委請示報(bào)告并堅(jiān)決貫徹落實(shí)省委的決定，確保地方立法工作始終在省委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

 

更好發(fā)揮人大代表作用

 

立法的基礎(chǔ)就是民意，民意是立法的扎實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制。更好發(fā)揮人大代表作用。立法要在發(fā)揮人大代表主體作用上做文章、下功夫、出舉措。

 

會(huì)議要求，要發(fā)揮好人大代表密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢和橋梁紐帶作用，接地氣、察民情、聚民智，通過他們聽取最廣泛人民群眾的意見建議，了解最基層最真實(shí)的民情民意，把黨和國家的大政方針、法律規(guī)范、惠民政策等盡快傳播到人民群眾中去。

 

會(huì)議提出，要繼續(xù)采取有效措施擴(kuò)大人大代表對人大常委會(huì)工作的參與，拓展代表參與立法的深度和廣度，特別是要發(fā)揮有專業(yè)背景和專業(yè)特長代表的作用，吸收他們有見地、有價(jià)值、切實(shí)可行的意見建議，提高立法工作的針對性和有效性。

 

目前，一些地方也在不斷進(jìn)行有益嘗試。如山東省堅(jiān)持讓代表成為立法程序的啟動(dòng)者、立法質(zhì)量的把關(guān)者、立法實(shí)施的監(jiān)督者。立項(xiàng)階段就立法規(guī)劃、立法計(jì)劃征求代表意見；調(diào)研階段邀請部分代表參加，并邀請相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)的人大代表參與起草；審議階段邀請人大代表列席常委會(huì)會(huì)議或?qū)ｉT委員會(huì)會(huì)議。又如，北京市人大常委會(huì)就修訂生活垃圾管理?xiàng)l例組織“萬名代表下基層 全民參與修條例”主題活動(dòng)。擔(dān)任市人大代表的27名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及全市1.2萬名各級(jí)人大代表深入基層征求意見，24萬余名市民群眾和4000多個(gè)基層單位提出意見建議，為立法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。再如，安徽省對代表提出的立法議案，通過赴領(lǐng)銜代表所在地、將草案寄送領(lǐng)銜代表、邀請領(lǐng)銜代表列席常委會(huì)會(huì)議等方式，充分聽取議案提出人的意見。

 

推動(dòng)地方立法和監(jiān)督緊密銜接

 

“法令行者則國治，法令馳則國亂。”應(yīng)當(dāng)看到，長期以來，無論是國家層面還是地方層面，都不同程度存在重立法、輕實(shí)施的情況。特別是地方性法規(guī)在執(zhí)法、司法、普法中遇到很多問題，干部群眾認(rèn)知度不高、掌握度不夠、執(zhí)行力不強(qiáng)?？梢哉f，地方性法規(guī)如何有效實(shí)施，不僅僅是地方立法遇到的難題，也是地方治理中亟待解決的難題。

 

會(huì)議提出，要堅(jiān)持一手抓立法、一手抓實(shí)施，加強(qiáng)對法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，把法律法規(guī)建立起來的制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能。地方人大要從強(qiáng)化制度運(yùn)行效能、提高地方治理能力的高度，把法規(guī)實(shí)施放在和立法同等重要的位置。立一件、成一件，還要行一件。

 

實(shí)踐中，各地在推動(dòng)地方性法規(guī)立法和監(jiān)督緊密銜接方面作了諸多探索。比如，湖北省出臺(tái)《湖北省加強(qiáng)法律實(shí)施的意見》，規(guī)定所有地方性法規(guī)通過后都有實(shí)施方案，包括實(shí)施主體、責(zé)任、路徑，以此作為地方人大執(zhí)法檢查的重要參考和檢查的重點(diǎn)，并且規(guī)定實(shí)施情況一年一報(bào)告、三年一檢查制度。再如，《天津市文明促進(jìn)行為條例》今年3月審議通過后，5月開始施行，6月就對其開展檢查，目的就是推動(dòng)條例落地實(shí)施，檢驗(yàn)條例制度的可操作性。在執(zhí)法檢查中，天津市人大常委會(huì)還借助媒體輿論監(jiān)督力量，拍攝暗訪專題片在人大常委會(huì)會(huì)議審議執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)播放，結(jié)合專題片中的問題以及立法過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行解決。

 

既要維護(hù)法制統(tǒng)一又要?jiǎng)?chuàng)造性立法 備案審查不能缺位立法創(chuàng)新也要跟上

 

卸“包袱”吃“定心丸”保護(hù)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新立法

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧

 

每年全國地方立法工作座談會(huì)上，總有一個(gè)問題要被提及，那就是備案審查。今年，情況依舊如此。在近日召開的第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)上，備案審查依舊是重點(diǎn)。

 

備案審查工作是保證憲法全面實(shí)施的重要制度，發(fā)揮著維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的重要作用。黨的十九屆四中全會(huì)再次提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

 

會(huì)議提出，作為各級(jí)人大的一項(xiàng)重要工作，法規(guī)備案審查可以從事后發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，實(shí)現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”，達(dá)到提高立法質(zhì)量、提高治理實(shí)效的根本目的，實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的科學(xué)和諧統(tǒng)一。

 

會(huì)議同時(shí)要求處理好創(chuàng)造性開展地方立法工作與維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的辯證關(guān)系。地方人大也要注重對法規(guī)草案的把控和審查，守住底線、不逾紅線，絕不能讓有違反中央政策、規(guī)避上位法規(guī)定等問題的法規(guī)“帶病過關(guān)”。

 

鼓勵(lì)放手創(chuàng)新探索為地方立法松綁

 

2017年7月，黨中央公開通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問題，《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實(shí)例。受這一地方立法“放水”事件的影響，實(shí)踐中，一些地方人大的同志思想上有了“包袱”，甚至不敢放手創(chuàng)新探索。

 

此次會(huì)議明確指出，對于主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、積極推動(dòng)中央重大決策部署貫徹落實(shí)的地方性法規(guī)，只要主觀上沒有違反黨中央方針政策、規(guī)避上位法規(guī)定的故意，客觀上沒有造成重大不良影響，審查出問題能及時(shí)進(jìn)行改正，就實(shí)現(xiàn)了備案審查的目的，不必追究相關(guān)責(zé)任。會(huì)議同時(shí)指出，具體問題要具體分析，地方人大遇到拿不準(zhǔn)的事項(xiàng)，要多與全國人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通，爭取事先取得一致，獲得支持。

 

“心頭一熱，心頭一振。”天津市人大法制委主任委員、常委會(huì)法工委主任王澤慶用八個(gè)字形容了自己的心情。“要?jiǎng)?chuàng)新，還要不抵觸可操作有特色。怎么把握？邊界在哪兒？我們也在思考這樣的問題?，F(xiàn)在等于給我們吃了一顆‘定心丸’。”

 

海南省人大法制委副主任委員鄧云秀認(rèn)為，給地方放權(quán)加大立法空間，從堅(jiān)持和完善國家制度方面讓地方能更多先行先試，才能真正發(fā)揮地方立法的“試驗(yàn)田”作用。“希望全國人大在加強(qiáng)備案審查的同時(shí)繼續(xù)支持和指導(dǎo)地方立法工作。”

 

多地探索做“實(shí)”做“亮”備案審查工作

 

記者從會(huì)上獲悉，目前，一些地方人大常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極探索和嘗試規(guī)范性文件備案審查新的工作體制機(jī)制，推動(dòng)地方備案審查工作向縱深發(fā)展，已經(jīng)收到較好效果。

 

比如，湖南省人大常委會(huì)提出要“整體規(guī)劃、共同推進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展”，重點(diǎn)從建立協(xié)商推進(jìn)報(bào)備工作機(jī)制、完善備案審查工作責(zé)任制、完善審查工作聯(lián)席會(huì)議制度、建立審查咨詢和第三方審查制度四個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新，并專門建立立法專家?guī)?，聘?6名專家為咨詢專家。同時(shí)明確備案審查一些專業(yè)性較強(qiáng)的問題、內(nèi)容復(fù)雜的專項(xiàng)審查委托第三方進(jìn)行，保證審查工作科學(xué)性。

 

又如，黑龍江省人大常委會(huì)為推動(dòng)人大系統(tǒng)備案審查工作走上規(guī)范化、法制化軌道，在全國率先以地方性法規(guī)加以明確，于2018年8月審議通過《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，創(chuàng)制性地將監(jiān)察委單獨(dú)制發(fā)的規(guī)范性文件和“兩院”制發(fā)的涉及審判、檢察工作的規(guī)范性文件都納入備案審查范圍，具有重要意義。

 

再如，河南省人大常委會(huì)于2016年10月、2017年7月先后通過《關(guān)于審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的工作意見》和《審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)工作規(guī)程》兩個(gè)文件，要求省人大常委會(huì)法工委提前介入，全程指導(dǎo)。同時(shí)，《河南省地方立法條例》進(jìn)一步明確了提前介入制度。省人大常委會(huì)法工委從合法性、適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性等方面對設(shè)區(qū)的市進(jìn)行“面對面指導(dǎo)、一對一幫扶”，取得了很好的效果。

 

地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)亟待明確

 

但應(yīng)當(dāng)看到，備案審查工作加快推進(jìn)的過程中，還有一些薄弱環(huán)節(jié)不容忽視。尤其是有關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)的問題，在當(dāng)前實(shí)踐中仍存在不同看法，出現(xiàn)較多爭議。

 

“必須要精細(xì)化設(shè)計(jì)和考慮地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)問題?，F(xiàn)在有一種趨向，即把標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到適當(dāng)性，這是需要謹(jǐn)慎的。審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵需要與時(shí)俱進(jìn)，但是不能違背規(guī)律，否則可能會(huì)帶來一些問題。比如，地方立法就會(huì)沒有預(yù)期，從而限制了發(fā)揮作用的空間。”浙江省人大法制委主任委員丁祖年認(rèn)為，應(yīng)高度重視實(shí)踐中審查標(biāo)準(zhǔn)寬泛化的問題。審查地方性法規(guī)要有一些具體標(biāo)準(zhǔn)，要從地方因地制宜地去判斷，要從社會(huì)效果、法律效果的一致性去判斷，不能機(jī)械、教條式地判斷，不能停留在一些表面文字上。

 

湖北省人大常委會(huì)副秘書長、法制委副主任委員付正中指出，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有柔性，在符合中央方針、符合法律精神、符合人民群眾需求三個(gè)大的情況下來進(jìn)行。

 

上海市人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任丁偉建議從立法上彌補(bǔ)短板，由全國人大進(jìn)一步總結(jié)多年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)備案審查法。他同時(shí)還提出，要對上位法沒有規(guī)定時(shí)該如何判斷地方立法到底合法與否的問題加以研究。

 

寧夏回族自治區(qū)人大法制委主任委員劉彥寧建議能夠盡早將備案審查法起草工作提到議事日程。“目前備案審查本身還缺乏相應(yīng)的完善的法律保障。隨著實(shí)踐發(fā)展，非常有必要對備案審查工作以國家法律的形式加以規(guī)范。”

 

建議加快備案審查信息平臺(tái)建設(shè)

 

備案審查工作的信息化建設(shè)也是此次會(huì)議的熱點(diǎn)。

 

云南省是全國備案審查信息化建設(shè)四個(gè)試點(diǎn)省份之一。“信息化最根本的是要有大數(shù)據(jù)的支撐，這是最關(guān)鍵的。信息化智能化如果缺了大數(shù)據(jù)，就像四五歲的兒童一樣。”云南省人大法制委主任委員周云建議加大備案審查的大數(shù)據(jù)工作進(jìn)程，同時(shí)提高數(shù)據(jù)庫平臺(tái)建設(shè)的權(quán)威性和規(guī)范性。

 

陜西省人大法制委主任委員、常委會(huì)法工委主任何少林也建議加快國家統(tǒng)一的法律數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為地方人大立法審查工作提供幫助。“現(xiàn)在地方人大建備案信息審查平臺(tái)的時(shí)候，還要專門掏錢購買公司出的法律數(shù)據(jù)庫。建議盡快建立供全社會(huì)免費(fèi)使用的國家法律數(shù)據(jù)庫，有利于全社會(huì)學(xué)法、知法、守法。”

 

以加強(qiáng)能力建設(shè)為重點(diǎn)打造地方立法鐵軍

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧

 

搞好地方立法，離不開強(qiáng)有力的立法隊(duì)伍。地方立法放了權(quán)，還要有能接這個(gè)工作的人。

 

與過去幾年一樣，在近日召開的第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)上，地方立法隊(duì)伍建設(shè)問題依舊是關(guān)注的焦點(diǎn)之一。會(huì)議提出，要以加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)為重點(diǎn)，著力抓好立法工作隊(duì)伍建設(shè)，不斷加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)建設(shè)。

 

在小組討論時(shí)，與會(huì)人員結(jié)合各地實(shí)踐指出目前隊(duì)伍建設(shè)在落實(shí)措施上仍需加大力度，建議盡快建立職業(yè)化立法隊(duì)伍，為提高地方立法質(zhì)量夯實(shí)基礎(chǔ)。

 

“我去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有時(shí)候與被新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市搞立法的同志根本沒法討論專業(yè)問題，越聽越不放心。”在人大工作22年，山東省人大常委會(huì)法工委主任姚潛迅深感有一支好的立法工作隊(duì)伍的重要性。“立法隊(duì)伍培養(yǎng)有它的特點(diǎn)，最大的特點(diǎn)是周期長。所以一定要有長遠(yuǎn)眼光，不能急功近利。目前隊(duì)伍建設(shè)在落實(shí)上仍存在問題，建議明確由誰負(fù)責(zé)落實(shí)。”

 

讓四川省人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任黃智剛覺得棘手的是，想要的人要不來，不想要的人必須接。“四川省一直都比較重視立法隊(duì)伍建設(shè)，這些年也補(bǔ)充了一些力量。但是與其他地方人大情況類似，有時(shí)候進(jìn)的人不適合。而有些來交流的大學(xué)教授等想留下卻受到制度上的阻礙。”他建議由全國人大常委會(huì)出臺(tái)專門的指導(dǎo)意見，用具體舉措貫徹落實(shí)中央精神。

 

不僅要培養(yǎng)人，也要留住人。怎樣才能讓真正有才華、有能力的立法人才留下來，也是小組討論中的熱點(diǎn)話題。“立法關(guān)乎一個(gè)國家的發(fā)展，這是源。如果源出了問題，怎么整治都沒用。”浙江省人大法制委員會(huì)主任委員丁祖年建議全國人大及早進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)配套制度，包括明確工作機(jī)構(gòu)配置的要求和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范立法隊(duì)伍人員來源以及對立法隊(duì)伍建制進(jìn)行職業(yè)化培訓(xùn)。

 

人手少任務(wù)重壓力大、人員和工作量不匹配、隊(duì)伍不穩(wěn)定留不住人才、能力水平跟對地方立法工作要求不平衡……小組討論時(shí)，多位地方人大同志認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過打造職業(yè)化立法隊(duì)伍解決這些問題。

 

長期從事地方立法工作的湖南省人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任吳秋菊認(rèn)為，地方立法隊(duì)伍能力建設(shè)必須要有一個(gè)抓手，那就是立法隊(duì)伍職業(yè)化，具體包括設(shè)門檻、明要求，強(qiáng)保障。“這些都需要國家層面來推動(dòng)。”

 

“立法是需要人的，沒有人才隊(duì)伍作保障，一切都是空談。”云南省人大法制委主任委員周云認(rèn)為，現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市立法最大的短板就是機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足且進(jìn)人結(jié)構(gòu)上也需要調(diào)整，建議盡快從制度層面解決問題，建立職業(yè)化立法隊(duì)伍。

 

“從實(shí)踐中看，2015年立法法修改以后，一開始各地按照要求人員機(jī)構(gòu)配備得都不錯(cuò)，但這些年又出現(xiàn)遞減趨勢，立法力量確實(shí)薄弱。”遼寧省人大法制委主任委員方世奎建議通過職業(yè)立法解決現(xiàn)實(shí)問題。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，職業(yè)立法并不是說用一批人代替廣大人民，而是總結(jié)客觀規(guī)律收集反映人民的意見，更專業(yè)地反映和解決立法當(dāng)中的問題。

 

科學(xué)準(zhǔn)確把握定位和權(quán)限 發(fā)揮在地方治理中獨(dú)特作用

 

繼續(xù)放權(quán)激活地方逐步有序釋放立法空間

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧

 

第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)傳遞出一個(gè)重要信號(hào)：將逐步有序釋放地方立法空間。這意味著，在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，地方立法活力將進(jìn)一步得到激發(fā)。

 

值得關(guān)注的是，會(huì)議明確了一個(gè)總的原則，即在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新發(fā)展，為社會(huì)主義法治實(shí)踐提供更多樣本，鼓勵(lì)和保護(hù)地方立法的積極性。

 

逐步有序釋放地方立法空間

 

2015年，修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議通過的憲法修正案增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，以根本法的形式確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

 

應(yīng)當(dāng)看到，被賦予地方立法權(quán)近5年來，地方立法程序得到規(guī)范，監(jiān)督工作得到加強(qiáng)，機(jī)制也得到細(xì)化，各地方相繼出臺(tái)了一批富有特色、行之有效的法規(guī)制度，發(fā)揮出了地方立法在地方治理中的作用。

 

但與此同時(shí)，立法體制機(jī)制方面也還有進(jìn)一步完善的空間。這其中，既有諸如科學(xué)立法、民主立法如何進(jìn)一步展開這樣的老問題，也出現(xiàn)了省級(jí)人大常委會(huì)審批權(quán)與設(shè)區(qū)的市之間調(diào)試磨合等新問題。

 

面對新情況，會(huì)議指出，通過立法保證憲法全面實(shí)施，必須充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性；建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，需要用好國家和地方兩個(gè)立法權(quán)。為了發(fā)揮地方立法在地方治理中的優(yōu)勢和獨(dú)特作用，在維護(hù)好社會(huì)主義法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，將繼續(xù)對地方立法放權(quán)。

 

繼續(xù)深入研究區(qū)域協(xié)同立法

 

京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)……區(qū)域立法協(xié)調(diào)成為當(dāng)下地方立法不可忽視的研究課題。

 

“到目前為止，區(qū)域立法都是在現(xiàn)有的立法體制框架之下進(jìn)行。各地方人大協(xié)商確定共同條文，然后各自啟動(dòng)立法程序，和現(xiàn)行立法體制沒有任何沖突。但現(xiàn)在我們在推進(jìn)長三角一體化生態(tài)示范區(qū)立法時(shí)遇到了很多過去沒有的情況。”上海市人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任丁偉舉例說，比如，賦予生態(tài)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行政審批權(quán)時(shí)，需要將江浙滬三個(gè)地方的權(quán)力給一個(gè)地方，這個(gè)權(quán)力誰來給？是上海、浙江，還是江蘇？“現(xiàn)在初步的想法是三地人大同步分別作法律性問題的決定來進(jìn)行授權(quán)。”

 

面臨同樣困惑的還有江蘇省人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任王臘生。“示范區(qū)成立共同機(jī)構(gòu)，跨區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理。這就需要法律法規(guī)的支撐保障示范區(qū)共同管理的權(quán)限。我們認(rèn)為應(yīng)由幾個(gè)地方共同搞一個(gè)立法，這其實(shí)是最佳方案。”他呼吁全國人大常委會(huì)及時(shí)予以指導(dǎo)。

 

廣東省人大法制委主任委員陳逸葵坦言，目前廣東省地方立法工作中急需國家層面指導(dǎo)和幫助的，就是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中如何用立法手段貫徹實(shí)施黨中央的重要戰(zhàn)略、怎樣以創(chuàng)新精神制定、設(shè)計(jì)、實(shí)施相關(guān)地方性法規(guī)。“我們正在研究如何跟香港、澳門法律規(guī)則銜接、對接。不少涉及到國家有關(guān)部門的規(guī)定以及人大立法權(quán)限的問題。鑒于區(qū)域立法協(xié)調(diào)的很多問題需要國家層面有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，可不可以考慮由全國人大常委會(huì)法工委牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)，跟地方建立一個(gè)便捷的聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)溝通研究解決這些問題。”陳逸葵說。

 

切實(shí)提高地方立法質(zhì)量

 

繼續(xù)放權(quán)之后，地方的立法沖動(dòng)和積極性將會(huì)很高。轟轟烈烈之下，如何切實(shí)提高立法質(zhì)量顯得尤為關(guān)鍵。

 

“地方立法是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接性工作，體現(xiàn)一個(gè)地方的‘智商’。如果立法質(zhì)量不提高，那就不是能不能作出貢獻(xiàn)的問題，而是怎么樣不給添亂的問題。”內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)副秘書長、法制委副主任委員、法工委主任張民指出，目前地方立法實(shí)踐中還存在形式主義、搞政績工程、法律文本大量重復(fù)上位法甚至抄襲相關(guān)省市的立法、條文好看但不好用等問題。提高立法質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。“一部地方性法規(guī)，實(shí)際上有那么一兩條能讓老百姓感覺到有用，那就非常好了。必須在地方立法質(zhì)量上多下功夫，立真正有用的法，有針對性地解決問題，讓國家法律落地。”

 

遼寧省人大法制委主任委員方世奎指出，進(jìn)入新時(shí)期，地方立法呼聲越發(fā)強(qiáng)烈，但出現(xiàn)一個(gè)新問題就是符號(hào)性立法，一個(gè)傾向就是缺少腳踏實(shí)地，喜歡在標(biāo)題上標(biāo)新立異而忽略針對問題立法。“這些現(xiàn)象不容忽視，地方立法必須要強(qiáng)調(diào)針對性。”

 

“立法要適應(yīng)變化，不能被固化。充分發(fā)揮現(xiàn)行立法體制的優(yōu)勢，尤其要充分尊重各級(jí)立法主體。”吉林省人大法制委主任委員孫首峰說。他還特別談到了立法工作機(jī)制銜接問題。“如果把地方立法比喻成一條河流，現(xiàn)在這條河流有的地方是不暢的，甚至有堤壩；如果將其比喻成繩子，就還有很多結(jié)。所以必須把法制體系連續(xù)起來，在完善立法機(jī)制當(dāng)中認(rèn)真思考。”