70年不懈努力

 

行政執(zhí)法向嚴(yán)格規(guī)范公正文明邁進(jìn)

 

□壯麗70年·中國法治輝煌成就

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 張維

 

新中國成立70年,一部感天動(dòng)地的奮斗史詩,無數(shù)翻天覆地的驚人變化。

 

中國的行政執(zhí)法就在這部載滿榮光的史詩中,勾勒出一條清晰可見的發(fā)展脈絡(luò):從無法可依,到有法可依,再向嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法邁進(jìn)。

 

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華近日在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí),用一組排比來形容這70年來,特別是黨的十八大以來,我國行政執(zhí)法與監(jiān)督工作所取得的重大成就:行政執(zhí)法制度體系初步形成；行政執(zhí)法原則基本確立；行政執(zhí)法體制機(jī)制不斷健全,行政執(zhí)法行為更加規(guī)范,行政執(zhí)法監(jiān)督體系逐漸完善,行政執(zhí)法作用明顯發(fā)揮。

 

始于改革開放

 

行政執(zhí)法概念逐步確立

 

70年前,一個(gè)嶄新的中國出現(xiàn)在世界的東方。

 

新中國成立之初,百廢待興,物質(zhì)生活極其匱乏,遑論體系化的法律制度。但是,所有困難阻止不了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國人民重建一切的決心。

 

1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,確立了新的國家政權(quán)與人民解放事業(yè)的偉大成果,總結(jié)和反映了新民主主義革命法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

 

以《共同綱領(lǐng)》為依據(jù),中國又先后制定和實(shí)施了有關(guān)懲治反革命罪、貪污罪等刑事法律法規(guī),有關(guān)婚姻家庭、土地改革、公私合營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等民事經(jīng)濟(jì)法律法規(guī),有關(guān)法院、檢察院和人民調(diào)解委員會(huì)組織條例,有關(guān)刑事拘留逮捕與審判程序的法律法規(guī)。

 

最重要的是1954年通過的《中華人民共和國憲法》,以根本大法的形式規(guī)定了我國的國體、政體、國家機(jī)構(gòu)、公民基本權(quán)利和義務(wù),確立了新中國立法、司法制度,標(biāo)志著社會(huì)主義法治道路探索與實(shí)踐的重大突破。

 

彼時(shí),距離中國行政執(zhí)法登場尚有一段距離。中共中央黨校(國家行政學(xué)院)政府部副主任楊偉東教授告訴《法制日報(bào)》記者,當(dāng)時(shí)的管理主要依照政策,執(zhí)法在當(dāng)時(shí)并不突出,且與司法沒有清晰界限,主要著眼于法律適用的角度,執(zhí)法不能作為一個(gè)獨(dú)立的概念、制度和體系,執(zhí)法理念也比較弱,最多算是“執(zhí)法的雛形”。

 

行政執(zhí)法制度的建立始于改革開放。“尤其是上個(gè)世紀(jì)80年代中后期,特別是90年代,以行政處罰法為代表的立法安排出現(xiàn)后,行政執(zhí)法概念逐步確立起來,也形成了獨(dú)立的理念、思路和救濟(jì)程序。”楊偉東說。

 

改革開放的確是中國行政執(zhí)法的重要起點(diǎn)。正是在改革開放后的40年里,“我國的行政執(zhí)法工作有了根本變化和顯著進(jìn)展,取得重大成就。黨的十八大以來,黨中央把全面依法治國作為‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,作出了一系列重大決策部署,對行政執(zhí)法與監(jiān)督提出了更高的目標(biāo)和要求,中央全面深化改革委員會(huì)專門審議了許多有關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的文件。”趙振華說,在黨中央國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下,各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不懈努力,行政執(zhí)法人員恪盡職守,各種執(zhí)法監(jiān)督制度充分發(fā)揮作用,在確保法律法規(guī)有效實(shí)施,保障我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展,維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,保護(hù)人民群眾合法權(quán)益,推進(jìn)法治政府建設(shè),提高政府依法治理水平等方面發(fā)揮了重要作用。

 

制度不斷建立

 

執(zhí)法檢查開啟規(guī)范序幕

 

“執(zhí)法”,于1978年正式出現(xiàn)在了黨的十一屆三中全會(huì)所確立的法制建設(shè)十六字方針中,即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

 

有法可依是核心,有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是關(guān)鍵,法貴在執(zhí)行。“可以說,依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法是適應(yīng)我國改革開放政策實(shí)施的客觀需要,也是規(guī)范政府權(quán)力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高政府管理水平的內(nèi)在要求。”趙振華說。

 

改革開放初期,法制建設(shè)的主要任務(wù)是立法,解決無法可依問題。但隨著大量立法的頒布實(shí)施,行政執(zhí)法問題日顯突出,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)成為社會(huì)普遍反映的問題。

 

如何規(guī)范行政執(zhí)法,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,成為亟待解決的重大課題。執(zhí)法大檢查成為地方探索的首個(gè)重要嘗試,也由此開啟了規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法工作的序幕。

 

第一個(gè)“吃螃蟹”的是黑龍江省政府。從1982年開始,黑龍江就選擇了一些重要法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查。1987年、1988年黑龍江省政府連續(xù)兩年對中外合資企業(yè)法、土地管理法、義務(wù)教育法、會(huì)計(jì)法等重要法律法規(guī)和省地方性法規(guī)和政府規(guī)章開展全省范圍的執(zhí)法大檢查,糾正了許多違法執(zhí)法的案件,對規(guī)范行政執(zhí)法、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、完善執(zhí)法制度提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

 

地方先行先試,中央層面也未落后。1988年國家技術(shù)監(jiān)督局會(huì)同國務(wù)院法制局聯(lián)合組織計(jì)量法執(zhí)法大檢查,在國家層面建立了監(jiān)督檢查法律實(shí)施和行政執(zhí)法工作的機(jī)制。此后國務(wù)院有關(guān)部門又組織了統(tǒng)計(jì)法、檔案法、礦產(chǎn)資源法、食品衛(wèi)生法、城市節(jié)約用水條例等法律法規(guī)的執(zhí)法大檢查,有的還是以國務(wù)院名義組織的檢查,比如,全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例。

 

相關(guān)制度也隨之構(gòu)建與完善。依然是從地方開始:1989年四川省率先出臺行政執(zhí)法程序規(guī)定,江西省出臺行政執(zhí)法檢查規(guī)定,1990年北京市出臺行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定,從規(guī)范性執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法人員、執(zhí)法程序入手,建立相關(guān)制度。各地紛紛從建立單項(xiàng)制度入手,探索創(chuàng)新工作機(jī)制,比如,河北省較早建立行政執(zhí)法人員資格制度,四川省建立了行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度,山東省建立的重大行政執(zhí)法行為備案制度,遼寧省建立規(guī)范文件備案審查制度,吉林省建立行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度,黑龍江省建立行政執(zhí)法明察暗訪制度,北京市規(guī)范行政執(zhí)法文書,建立行政執(zhí)法案件評查制度,實(shí)行行政執(zhí)法“百分考核制”,廣東省建立行政執(zhí)法監(jiān)督員制度,江蘇省建立行政執(zhí)法投訴制度,浙江省建立行政執(zhí)法過錯(cuò)追究制度,上海市建立行政處罰聽證制度。國家部委也先后出臺了規(guī)范本系統(tǒng)行政執(zhí)法的制度,比如,公安部建立行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度,以規(guī)范行政執(zhí)法程序?yàn)樽ナ痔岣邎?zhí)法水平,國家稅務(wù)局開發(fā)電子征收系統(tǒng),海關(guān)總署探索執(zhí)法評估系統(tǒng)等。

 

其后,行政執(zhí)法的重要制度——“三法一條例”出臺。1996年行政處罰法頒布,確定了行政執(zhí)法行為共性的基本原則；2003年行政許可法頒布,依法確定了政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向,明確了行政審批管理的法律框架；2008年,政府信息公開條例頒布,極大促進(jìn)了行政執(zhí)法的公開透明；2012年行政強(qiáng)制法頒布,對于防止行政權(quán)力濫用發(fā)揮了重要作用。

 

趙振華指出,“三法一條例”的頒布和實(shí)施,從根本上解決行政執(zhí)法權(quán)力無限制、設(shè)定無規(guī)范、執(zhí)行無程序、責(zé)任無追究的歷史,基本上扭轉(zhuǎn)了過去亂處罰、亂集資、亂攤派的“三亂”問題。

 

改革措施頻出

 

陽光規(guī)范執(zhí)法成為常態(tài)

 

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法,越來越成為行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的重中之重。

 

從1987年4月第一次全國政府法制工作會(huì)議首次提出政府法制的概念,到1993年3月國務(wù)院在政府工作報(bào)告中第一次提出“各級政府都要依法行政,嚴(yán)格依法辦事”；從1999年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》,到2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次提出法治政府建設(shè)目標(biāo)；從2005年發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》,到2008年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》；從2010年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》,到2015年發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》,無一例外都在加強(qiáng)行政執(zhí)法工作方面用大量篇幅提出明確而具體的意見和措施。

 

2005年全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制之后,行政執(zhí)法水平更是顯著提升,違法執(zhí)法問題大為改觀。

 

隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn),執(zhí)法的規(guī)范化已經(jīng)不再是執(zhí)法的唯一標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)趙振華介紹,黨的十八大以來,深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,大力推動(dòng)“放管服”改革,精簡審批項(xiàng)目,簡化審批環(huán)節(jié),強(qiáng)化行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等事中事后監(jiān)管,大力促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,逐漸成為行政執(zhí)法更為全面的目標(biāo)要求。

 

一系列針對上述目標(biāo)的改革措施密集推出。2015年以來,地方各級執(zhí)法機(jī)關(guān)全面推行權(quán)責(zé)清單制度,堅(jiān)持法無授權(quán)者不能為的原則,全面梳理以行政執(zhí)法為主的行政權(quán)力清單和責(zé)任清單,及時(shí)編制公布行使權(quán)力的流程和辦事指南,接受群眾監(jiān)督。

 

以陽光執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、依法執(zhí)法為重點(diǎn),2017年國務(wù)院組織開展行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn),試點(diǎn)取得了預(yù)期效果,形成了許多行之有效的制度機(jī)制,為全面推行三項(xiàng)制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過,國務(wù)院辦公廳2018年12月5日印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》,從行政執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,將對行政執(zhí)法起到整體性、突破性和帶動(dòng)性作用。

 

此外,行政執(zhí)法依托信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)了電子系統(tǒng)執(zhí)法辦案,建立了執(zhí)法人員管理系統(tǒng),搭建了行政執(zhí)法和監(jiān)督信息平臺,執(zhí)法現(xiàn)場電子數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸,電子記錄儀廣泛應(yīng)用,執(zhí)法電子文書自動(dòng)生成,部門間執(zhí)法信息互通共享,“極大解放了執(zhí)法一線人員的傳統(tǒng)勞動(dòng),大大提高了執(zhí)法效率”,趙振華說。

 

破解管理難題

 

人性化執(zhí)法讓人民滿意

 

行政執(zhí)法改革的效果如何?老百姓是最有發(fā)言權(quán)的。

 

“我再也不用到處打游擊了。”在江蘇常熟琴川街道陶山路湖苑游園附近,年近六旬的聶新民坐在補(bǔ)鞋機(jī)前,一邊修補(bǔ)著手中的運(yùn)動(dòng)鞋,一邊對記者說。

 

老聶是徐州人,十多歲時(shí)學(xué)習(xí)了修鞋這門手藝便出來闖蕩。到常熟26年間,他一直在靠擺攤修鞋來謀生。但這樣的日子對他來說又是“動(dòng)蕩”的。

 

“以前經(jīng)常過著東躲西藏,每天和執(zhí)法人員‘打游擊’的日子。”老聶說到以前的辛苦不免有些心酸。

 

感到委屈的又何止他一個(gè)?作為執(zhí)法人員,同樣也是很頭疼。隨著城市精細(xì)化管理的日益推進(jìn),如老聶一般的磨刀、配鑰匙等露天經(jīng)營點(diǎn),該怎么管理,讓他們陷入兩難境地:一方面,攤販們靠手藝為生,一旦取締,生活將更加艱難；另一方面,曾經(jīng)的“老手藝”如果“一刀切”,也會(huì)為居民生活帶來諸多不便。

 

琴川街道綜合執(zhí)法局拿出的方案是剛?cè)嵯酀?jì)、疏堵結(jié)合,將露天經(jīng)營者納入統(tǒng)一管理,給轄區(qū)內(nèi)從事修車、補(bǔ)衣服、配鑰匙等23家露天經(jīng)營攤位發(fā)放了印有便民服務(wù)標(biāo)識的藍(lán)色遮陽傘。同時(shí),街道綜合執(zhí)法局還與經(jīng)營者簽訂協(xié)議,明確經(jīng)營區(qū)域周邊的環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任,共同維護(hù)市容市貌。

 

“有了這把傘,看到執(zhí)法隊(duì)員我也有底氣了,不用再到處打游擊。”老聶說,“小藍(lán)傘”能遮陽擋雨,仿佛給自己的小攤安了“屋頂”。不僅如此,醒目的顏色讓市民老遠(yuǎn)就能看到,自己的攤位也因此招攬了不少生意。

 

露天經(jīng)營點(diǎn)規(guī)范有序,居民的生活也帶來便利。市民魯阿姨便是受益者之一,在她看來,老聶手藝好,價(jià)格公道,周圍的居民都喜歡到他這里補(bǔ)鞋、換拉鏈。“文明城市創(chuàng)建時(shí),我還有點(diǎn)擔(dān)心,以后攤頭沒有了,要補(bǔ)鞋怎么辦?”“小藍(lán)傘”的出現(xiàn)讓魯阿姨和居民們欣喜萬分。“現(xiàn)在規(guī)范成便民服務(wù)點(diǎn)真是太好了。路面上干干凈凈,街道更有秩序。這群老手藝人也能有口飯吃”。

 

琴川街道綜合執(zhí)法局副局長金歡說,通過改革的思維與方式來破解頑疾,讓城市管理更人性化。攤販們也愿意主動(dòng)配合,不再和執(zhí)法人員玩“貓鼠游戲”,而是主動(dòng)將攤點(diǎn)擺到規(guī)定的地方,收攤時(shí)也主動(dòng)清理周邊的垃圾,自覺維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生,共治共享文明城市創(chuàng)建成果。

 

這就是琴川街道的城管執(zhí)法新氣象,作為執(zhí)法中的痛點(diǎn)與難點(diǎn),最易受到爭議的城管執(zhí)法如今受到了老百姓的廣泛認(rèn)可與贊譽(yù),這無疑是越來越規(guī)范、越來越文明、越來越人性化的中國行政執(zhí)法的一個(gè)觀察視角。

 

上述改革也體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)方面。中辦國辦先后出臺了城市管理、文化市場、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸和生態(tài)環(huán)境保護(hù)六大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見,浙江省率先出臺《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見》,推進(jìn)綜合監(jiān)管。上海市出臺《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》,明確對34項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免予行政處罰,為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)、新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新型企業(yè)提供更加寬容的制度環(huán)境,讓企業(yè)感受到“有溫度的執(zhí)法”。

 

從全局來看,趙振華總結(jié)道:行政執(zhí)法制度體系初步形成。從行政執(zhí)法組織架構(gòu)到執(zhí)法權(quán)力配置,從行政執(zhí)法主體到執(zhí)法人員,從執(zhí)法實(shí)體內(nèi)容到執(zhí)法程序,從執(zhí)法監(jiān)督到行政救濟(jì),從執(zhí)法權(quán)利保障到執(zhí)法責(zé)任追究,基本上都有法律法規(guī)規(guī)定。

 

行政執(zhí)法原則基本確立。合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等已經(jīng)成為各級行政機(jī)關(guān)遵循的基本準(zhǔn)則。

 

行政執(zhí)法體制機(jī)制不斷健全。行政執(zhí)法權(quán)力配置基本到位,執(zhí)法職責(zé)界定、執(zhí)法層級劃分逐步清晰,執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制基本健全,執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)得到極大加強(qiáng)。

 

行政執(zhí)法行為更加規(guī)范。行政執(zhí)法規(guī)則不斷改進(jìn),檢查、立案、受理申請、調(diào)查取證、檢驗(yàn)鑒定、聽證、法核、集體討論決定、送達(dá)、公開等崗位流程和責(zé)任基本健全,執(zhí)法理念、執(zhí)法紀(jì)律、行為操守得到貫徹,執(zhí)法人員素質(zhì)普遍提高。

 

行政執(zhí)法監(jiān)督體系逐漸完善。監(jiān)督范圍、監(jiān)督主體、監(jiān)督手段、責(zé)任追究基本明確,內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督形成合力,特別是復(fù)議監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有效糾正了違法行政執(zhí)法行為,維護(hù)了管理相對人的合法權(quán)益。

 

行政執(zhí)法作用明顯發(fā)揮。作為政府管理最日常、最直接面對人民群眾的行政執(zhí)法,在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序、保護(hù)人民群眾利益、保障改革開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大作用,為全面落實(shí)依法治國方略、建成法治政府,實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

 

記者點(diǎn)評

 

□ 張維

 

70年砥礪奮進(jìn),無數(shù)的“硬骨頭”被啃下,其中就包括行政執(zhí)法這一法治政府建設(shè)中的難題。

 

曾幾何時(shí),“七八個(gè)大蓋帽管不好一個(gè)大草帽”,多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法粗暴、執(zhí)法不公、選擇性執(zhí)法、暗箱操作等問題的存在,讓行政執(zhí)法陷入了問題沼澤,老百姓有怨言,企業(yè)有不滿,社會(huì)評價(jià)也常有負(fù)面內(nèi)容。

 

如今,與執(zhí)法搭配的詞匯則更多的是美好的:嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法、公開執(zhí)法,等等,都描述出了執(zhí)法的進(jìn)步與成就。

 

現(xiàn)實(shí)生活中,人們一定能從自己的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn):如果沒有執(zhí)法記錄儀,那么執(zhí)法就容易受到質(zhì)疑,因?yàn)檫@樣的情況既不符合規(guī)定,也極為少見；如果沒有經(jīng)過聽證,關(guān)乎行政相對人重大利益的行政處罰決定有可能會(huì)被推翻,無論是在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò),還是在訴諸于法院的程序中；如果執(zhí)法人員行為粗暴簡單,不顧及群眾訴求與困難,這樣的做法在行政系統(tǒng)內(nèi)部都難以過關(guān)……

 

行政執(zhí)法的日趨嚴(yán)格、規(guī)范、公正與文明,正在為我們帶來更加穩(wěn)定的社會(huì)秩序、更加快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、更加美好的生活環(huán)境。