“以審判為中心”需正確理解“分工配合制約”原則

 

中國政法大學教授 樊崇義

 

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出:“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。”討論“以審判為中心”，繞不開的一個話題就是對憲法和刑事訴訟法中規(guī)定的“分工負責、互相配合、互相制約”原則的理解與適用。在當前如火如荼開展的司法改革浪潮中，如何理解“以審判為中心”與“分工負責、互相配合、互相制約”原則的關(guān)系，兩者是否矛盾，后者是否還有存在的必要?這些困惑都需要我們仔細思考和認真研究。

 

“分工配合制約”原則的正當性根據(jù)

 

1982年第五屆全國人民代表大會通過了八二憲法，將1979年刑事訴訟法規(guī)定的公檢法三機關(guān)“分工負責、互相配合、互相制約”原則上升為憲法條款。2012年修改后的刑事訴訟法也作了規(guī)定。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負責、互相配合、互相制約機制。”據(jù)此，“分工負責、互相配合、互相制約”原則成為調(diào)整公檢法三機關(guān)關(guān)系的指導性準則，也是我國配置偵查、控訴和審判三項刑事司法權(quán)力的基本原則。習近平總書記在《決定》說明中也就“推進以審判為中心的訴訟制度改革”特別強調(diào):“充分發(fā)揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質(zhì)量和司法公正的重要環(huán)節(jié)。我國刑事訴訟法規(guī)定公檢法三機關(guān)在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持。”這些規(guī)定和論斷為“分工負責、互相配合、互相制約”原則奠定了堅實的法律基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，必須長期貫徹和堅持。

 

就刑事訴訟程序而言，公檢法機關(guān)是我國刑事司法體制的中堅力量，也是我國司法體制的重要主體。為規(guī)范三機關(guān)的法律行為，全國人大常委會制定了人民警察法、人民檢察院組織法和人民法院組織法。在這三部法律中，“分工負責、互相配合、互相制約”原則的理念和精神也有很多體現(xiàn)。如人民警察法第6條詳細列舉了警察所具有的職權(quán)，為“分工負責”的職權(quán)原則劃定了界限。人民檢察院組織法第二章第11條到第19條規(guī)定了檢察院行使職權(quán)的程序，體現(xiàn)了公檢法三機關(guān)在訴訟活動中三者不同的職權(quán)，既分工負責，又互相配合、互相制約。 

 

但是，在當前司法改革的浪潮中，為了進行“以審判為中心”的訴訟制度改革，有人對“分工負責、互相配合、互相制約”的基本原則產(chǎn)生了動搖和質(zhì)疑。有人認為這是一個控制犯罪、強化專政的原則，必須按照依法治國的要求予以廢除。甚至說，不廢除這一原則，“以審判為中心”的訴訟制度改革只能有限制性地進行。長期以來，在“以偵查為中心”的傳統(tǒng)影響下，對這一原則的理解也出現(xiàn)了很大偏差，從而導致檢察監(jiān)督軟而無力，法院庭審走了過場。在實際工作中，貫徹這一原則時，只講配合、不講制約，導致冤假錯案時有發(fā)生。因此，當前在進行“以審判為中心”的訴訟制度改革中，必須正確理解這一基本原則的內(nèi)涵和如何貫徹實施，既要認識它存在的科學性和正當性，又要學會將其運用于訴訟制度改革的過程中。 

 

就刑事訴訟而言，訴訟活動全過程必須用“分工負責、互相配合、互相制約”的原則作指導。公安機關(guān)的立案、偵查，應為檢察機關(guān)審查批準、提起公訴做好準備;檢察機關(guān)對于公安機關(guān)提請逮捕而又符合逮捕條件的，應及時批準逮捕;檢察機關(guān)直接受理的自偵案件，若需要拘留、逮捕犯罪嫌疑人的，應由檢察機關(guān)作出決定后，由公安機關(guān)予以執(zhí)行;檢察機關(guān)需要通緝犯罪嫌疑人時，應當通知公安機關(guān)執(zhí)行。檢察機關(guān)的起訴應當為法院審判做好準備，法院對檢察機關(guān)提起的公訴，只要起訴書中有明確的犯罪事實和附有相關(guān)證據(jù)材料的，就應當及時開庭審判;法院審理公訴案件，檢察機關(guān)除特定情況外應當派員出席法庭支持公訴。法院經(jīng)過審理，認為檢察機關(guān)的指控案件事實清楚，證據(jù)確實、充分，依據(jù)法律認定被告人有罪的，應當作出有罪判決;依據(jù)法律認定被告人無罪的，應當作出無罪判決。另一方面，檢察機關(guān)對法院的判決、裁定認為有錯誤時，有權(quán)按第二審程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序提出抗訴等。即使進入“以審判為中心”的訴訟制度改革，也必須建立在“分工負責、互相配合、互相制約”的基礎(chǔ)上進行，偵查是基礎(chǔ)，公訴為主導，審判是結(jié)果，監(jiān)督作保障。 

 

轉(zhuǎn)變觀念，正確理解“分工配合制約”原則的創(chuàng)新和發(fā)展 

 

在“以審判為中心”的訴訟制度改革中，一方面要堅持“分工負責、互相配合、互相制約”原則;另一方面對其理解必須破除舊觀念、賦予其時代內(nèi)涵，嚴格依法定程序進行分工、配合、制約。 

 

對這一原則的理解和執(zhí)行，要從“控制犯罪”型轉(zhuǎn)向“法律正當程序”型。長期以來，對這一原則的理解和執(zhí)行，基本上是以“控制刑事犯罪”為指導。由于刑事犯罪居高不下、社會治安和穩(wěn)定是大局，為了控制犯罪，保持社會穩(wěn)定，公檢法人員在理解和執(zhí)行這一原則時，必然“配合有余、制約較少”，即使案件“證據(jù)不足”，也會作出“留有余地”的處理。更甚者在貫徹這一原則時只“以偵查為中心”，起訴聽公安的、法院審判聽起訴的、公檢法三機關(guān)是一家，置刑事司法保護于不顧。筆者認為，“以審判為中心”的訴訟制度改革，必須破除這種傳統(tǒng)的理解和做法，回歸司法規(guī)律，回歸“分工配合制約”的本意和內(nèi)涵。在指導思想和理念上，按照時代的要求，依據(jù)《決定》，適時轉(zhuǎn)向以“法律正當程序”為指導貫徹這一原則。依“法律正當程序”的內(nèi)涵和要求，在“以審判為中心”的訴訟制度改革中，貫徹這一原則必須做到以下幾點:一是準確把握“階段論”與“中心論”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，以“分工負責、互相配合、互相制約”的基本原則為前提，彰顯“以審判為中心”、突出庭審程序的功能和作用;二是堅持刑事訴訟的職權(quán)原則，偵查是基礎(chǔ)、起訴是屏障、審判是中心，在依法合理分工的前提下，發(fā)揮庭審的決定性作用;三是刑事辯護的地位、職能、作用，要充分體現(xiàn)在訴訟過程中，控辯審三種職能的組合是近現(xiàn)代刑事訴訟的重要標志，更是法律正當程序的應有之義;四是“證據(jù)”是核心，訴訟的各個階段都要圍繞這一核心展開;五是強化偵查監(jiān)督、合理布局審判監(jiān)督是進行“以審判為中心”訴訟制度改革的保障。 

 

建構(gòu)新型訴訟關(guān)系，保障“以審判為中心”的訴訟制度改革 

 

“以審判為中心”的訴訟制度改革必須根據(jù)對“分工負責、互相配合、互相制約”原則的正確理解，以“法律正當程序”為指導，建構(gòu)新型的偵訴關(guān)系、訴辯關(guān)系和審辯關(guān)系。 

 

第一，公檢法三機關(guān)在刑事訴訟中必須嚴格按照刑事訴訟法規(guī)定的職權(quán)原則，盡職盡責完成偵查、起訴、審判三種訴訟職能所賦予的任務(wù)，依照“偵查是基礎(chǔ)、公訴是主導、審判是結(jié)果”的精神，保質(zhì)保量，正確行使偵查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)。偵查、起訴和審判必須按照庭審對案件事實和證據(jù)裁判原則的標準，確保案件達到了“事實清楚、證據(jù)確實充分”的證明標準，防止冤假錯案的發(fā)生，實現(xiàn)“以審判為中心”訴訟制度改革的價值目標——促進司法公平正義。 

 

第二，按照“大控訴”格局，完善審前程序、建立新型的偵訴關(guān)系。偵查是基礎(chǔ)、公訴是主導、監(jiān)督是保障。當前，強化偵查監(jiān)督，對重大刑事案件檢察機關(guān)提前介入，引導偵查按照庭審的標準收集證據(jù)、保全證據(jù)、保管證據(jù)，確保證據(jù)的合法性、真實性，為偵查、起訴夯實基礎(chǔ)，改革審前程序、完善審前程序是當務(wù)之急。 

 

第三，構(gòu)建新型訴辯關(guān)系和審辯關(guān)系?？卦V和辯護是刑事訴訟的兩大基本職能。“以審判為中心”的訴訟制度改革，建立新型訴辯關(guān)系是當前迫在眉睫的一項重大任務(wù)。因為當前刑事訴訟控辯審三種職能的功能和作用的發(fā)揮，仍處于不平衡的狀態(tài)之中。百分之六七十的刑事案件尚無辯護人，刑辯的“老三難”(會見難、閱卷難、調(diào)查難)剛剛有所緩解，又出現(xiàn)了“新三難”(質(zhì)證難、辯論難、正確意見得到采納難)，庭審中控辯平等原則也未完全實現(xiàn)，辯護制度的必要性還沒有在公檢法等司法人員中達成共識。這些問題的存在，已經(jīng)構(gòu)成“以審判為中心”訴訟制度改革的阻力。因此，今年召開的全國律師工作會議，充分肯定了律師在建設(shè)社會主義法治國家中的地位和作用，而且把新型的“訴辯關(guān)系”和“審辯關(guān)系”概括為“彼此尊重、平等相待、相互支持、相互監(jiān)督、正當交往、良性互動”。這就要求庭審法官對刑辯律師必須做到“四個不能”:不能嘲諷、訓斥;不能隨意打斷或制止律師在法庭上發(fā)問、質(zhì)證和辯護;不能對其正當?shù)纳暾埡秃侠淼囊庖娭弥焕?不能對律師進行歧視性安檢。律師也要求做到“三個不能”:不能不服從司法機關(guān)的正常安排;不能不服從司法人員對自己違規(guī)行為的勸阻;更不能詆毀謾罵甚至侮辱誹謗司法人員。 

 

相互制約應當以“遞進制約”為主線 

 

“互相制約”在刑事司法實踐中往往被操作成“平行”制約，“彼此”制約，造成監(jiān)督刑事訴訟全程的檢察機關(guān)在很多時候只能變成“軟”監(jiān)督，公檢法三機關(guān)也常常因為“平行”制約而產(chǎn)生的內(nèi)耗降低訴訟效率。從司法規(guī)律上說，“公檢法的制約關(guān)系主要是一種‘遞進制約’關(guān)系，它們之間的職能關(guān)系不應當是平行的，而應當是起伏的”。從訴訟全程來看，“后一階段的訴訟活動要制約前一階段的訴訟活動，偵查、起訴不符合審判的要求，達不到定罪的標準時，要服從審判機關(guān)的裁決。”從整體上看，無論是“互相配合”，還是“互相制約”，其最終的指向都是走向“以審判為中心”，因為偵查和起訴都要按照“審判”的要求和標準進行，通過“庭審”的訴訟活動進行質(zhì)證和檢驗，最終服務(wù)于審判。這才是正確的、符合訴訟規(guī)律、符合司法規(guī)律的理論與邏輯。 

 

為使制約關(guān)系沿著“遞進制約”的主線向前發(fā)展，保證審判的順利進行，檢察機關(guān)的審判監(jiān)督在刑事訴訟法中被定位為“事后監(jiān)督”，庭審以后還要以檢察機關(guān)的名義進行監(jiān)督。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第580條明確規(guī)定:“人民檢察院在審判活動監(jiān)督中，如果發(fā)現(xiàn)人民法院或者審判人員審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，應當向人民法院提出糾正意見。出席法庭的檢察人員發(fā)現(xiàn)法庭審判違反法律規(guī)定的訴訟程序，應當在休庭后及時向本院檢察長報告。人民檢察院對違反程序的庭審活動提出糾正意見，應當由人民檢察院在庭審后提出。”這一規(guī)定的目的就是為了維護庭審的權(quán)威，保證庭審順利進行，充分地表現(xiàn)了制約的遞進方向，體現(xiàn)了“以審判為中心”訴訟制度的特征。 

 

“以審判為中心”的訴訟制度改革正在推進，“分工負責、互相配合、互相制約”基本原則是這場改革中首先遇到的一個既是體制性又是機制性的重大問題。這兩個方面都必須有所創(chuàng)新，破除舊觀念、創(chuàng)新“新”機制，才能使司法改革深入向前發(fā)展。