來(lái)源:人民法院報(bào)
責(zé)任編輯:馬 靜
發(fā)布時(shí)間:2015/9/14 11:33:20
論環(huán)境資源司法的基本功能
最高人民法院 王旭光
司法功能是指司法所具有的應(yīng)然性功用與效能,它是法律與其他社會(huì)系統(tǒng)聯(lián)系的中介,其通過(guò)司法權(quán)的運(yùn)行對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生影響,體現(xiàn)的是社會(huì)對(duì)司法需求的滿(mǎn)足程度。環(huán)境資源司法應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用,在我國(guó)的國(guó)家治理機(jī)制,特別是環(huán)境治理體系當(dāng)中如何定位并產(chǎn)生作用,這是推進(jìn)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化進(jìn)程中首先要研究并達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,當(dāng)前環(huán)境資源司法應(yīng)當(dāng)注重研究并充分發(fā)揮以下四個(gè)方面的基本功能。
一、環(huán)境權(quán)益救濟(jì)功能
保障權(quán)利是現(xiàn)代法治的精髓,依法救濟(jì)權(quán)利是司法的核心功能。從一定意義上說(shuō),立法“分配”權(quán)利,執(zhí)法“落實(shí)”權(quán)利,司法“救濟(jì)”權(quán)利。權(quán)利被侵害后能否獲得司法最終救濟(jì),是衡量一個(gè)國(guó)家公民權(quán)利保障之充分性、有效性和現(xiàn)實(shí)性的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。
我國(guó)憲法第二十六條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。”該條從環(huán)境保護(hù)的角度明確了國(guó)家對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的保護(hù)義務(wù)。從解釋論的角度,根據(jù)權(quán)利推定的原則,憲法第二十六條及其第九、十、二十二條承認(rèn)了公民的環(huán)境權(quán)益。
現(xiàn)行2014年環(huán)境保護(hù)法第一條的規(guī)定,尤其是“保障公眾健康”的內(nèi)容,可以說(shuō)是對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的一種具體強(qiáng)調(diào)。根據(jù)第二條對(duì)環(huán)境概念的界定,對(duì)于污染、破壞上述環(huán)境因素,損害公眾健康或者有損害公眾健康重大風(fēng)險(xiǎn)的行為,我國(guó)環(huán)境保護(hù)法、侵權(quán)行為法及有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋確立了基本的法律規(guī)制及損害賠償規(guī)則。
由于“環(huán)境權(quán)”尚未為我國(guó)憲法和法律明確規(guī)制,目前并不是一個(gè)內(nèi)涵和外延確定的概念,不能成為訴訟請(qǐng)求與司法判斷的基礎(chǔ)。但生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是人的基本權(quán)利,擁有美好環(huán)境、享受健康生活是必要的生存、發(fā)展利益。因此,住宅的日照、通風(fēng),呼吸清潔空氣,飲用潔凈水,欣賞景觀等與人的生存、發(fā)展密切相關(guān)的環(huán)境人格利益,當(dāng)然受憲法和法律的保護(hù),亦屬于司法的救濟(jì)范疇。
就環(huán)境糾紛提起訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要形式,亦是環(huán)境權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑。由于環(huán)境利益本身具有兩種價(jià)值,一是作為人類(lèi)共同生存必要條件且只能集體分享的公共利益,一是可以特定為獨(dú)立的“物”進(jìn)而成為物權(quán)客體的私人利益,且這兩種價(jià)值往往同時(shí)表現(xiàn)在同一個(gè)環(huán)境資源客體之上,故同一環(huán)境行為常常會(huì)同時(shí)涉及公共利益與私人利益。實(shí)踐中,環(huán)境污染侵權(quán)不僅會(huì)損害具體權(quán)利人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),還會(huì)涉及對(duì)公共環(huán)境生態(tài)利益的破壞;自然資源的開(kāi)發(fā)利用不僅涉及資源物權(quán)人的權(quán)利、與相鄰物權(quán)人的關(guān)系、對(duì)他人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響,也會(huì)涉及公共環(huán)境利益的維護(hù)問(wèn)題。
因此,環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)不僅涉及私有權(quán)益的保護(hù),還會(huì)涉及社會(huì)公共利益的保護(hù)。環(huán)境資源審判不僅需要針對(duì)實(shí)體上的權(quán)利沖突與責(zé)任競(jìng)合將環(huán)境公益與環(huán)境私益一并衡量、協(xié)調(diào)維護(hù),還需要在程序上做好公益訴訟與私益訴訟的相互銜接;不僅需要依法妥當(dāng)審理各類(lèi)行政、民事案件,還要依法審判各類(lèi)破壞環(huán)境資源的犯罪案件,綜合適用刑事、民事和行政責(zé)任;不僅需要加大審判、執(zhí)行工作力度,還要結(jié)合立案登記制改革,進(jìn)一步暢通立案渠道,創(chuàng)新審判機(jī)制,更好地發(fā)揮司法在救濟(jì)公民環(huán)境權(quán)益以及公共環(huán)境權(quán)益中的作用。
二、公共權(quán)力制約功能
公共權(quán)力能否正當(dāng)行使,關(guān)乎法治的維護(hù)和權(quán)利的保障。因此,公共權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的核心,也是司法的一項(xiàng)政治功能。環(huán)境治理由各級(jí)政府主導(dǎo),相關(guān)環(huán)境資源行政管理部門(mén)擔(dān)負(fù)著自然資源開(kāi)發(fā)、監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理的重要職責(zé),立法也賦予其相當(dāng)?shù)男姓?quán)力。因此,加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源公共權(quán)力的監(jiān)督、制約,確保其得到合法、正當(dāng)、及時(shí)的行使,對(duì)于有效促進(jìn)自然資源合理開(kāi)發(fā)利用,不斷提升環(huán)境生態(tài)保護(hù)水平,具有決定性意義。
監(jiān)督、制約公共權(quán)力的行使,手段和方式眾多,其中司法是最后一道“防線”。依照法律規(guī)定,人民法院擔(dān)負(fù)著通過(guò)審判、執(zhí)行各類(lèi)行政案件,監(jiān)督、支持行政機(jī)關(guān)依法履行其行政職責(zé)的任務(wù)。由環(huán)境保護(hù)預(yù)防優(yōu)先原則和環(huán)境資源行政許可制度所決定,人民法院應(yīng)當(dāng)把行政審判作為加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作的重要內(nèi)容,增強(qiáng)監(jiān)督制約意識(shí),加大司法審查力度,更好地把環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定,尤其是對(duì)環(huán)境生態(tài)的預(yù)防性保護(hù)規(guī)定落到實(shí)處。
在環(huán)境保護(hù)行政案件中,對(duì)公眾參與程序的司法審查是重要環(huán)節(jié)。為推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中的公眾參與,國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,對(duì)公眾參與的形式、內(nèi)容等做了明確規(guī)定。人民法院應(yīng)進(jìn)一步重視涉及環(huán)境評(píng)價(jià)的行政案件的審判,嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)定審查環(huán)境評(píng)價(jià)審批行為,以保障公民在環(huán)境管理領(lǐng)域的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽(tīng)證等權(quán)利,彰顯程序正義和司法公正。
依法發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用,也是監(jiān)督、支持行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的重要工作。目前,最高人民檢察院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán),正在13個(gè)省市試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度,人民法院應(yīng)依法予以全力的支持和配合,尤其是審理好檢察機(jī)關(guān)根據(jù)試點(diǎn)方案和立法授權(quán)探索提起的環(huán)境行政公益訴訟案件,弘揚(yáng)公益訴訟裁判的評(píng)價(jià)指引作用,不斷推進(jìn)環(huán)境行政法治建設(shè)。
此外,應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮司法建議的作用,及時(shí)歸納、分析審理各類(lèi)案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,有針對(duì)性地提出意見(jiàn)建議,促進(jìn)有關(guān)行政部門(mén)依法決策、科學(xué)管理。比如,根據(jù)法律規(guī)定礦業(yè)權(quán)人在行使其探礦權(quán)或采礦權(quán)過(guò)程中負(fù)有合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源、及時(shí)修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的義務(wù),而有關(guān)礦產(chǎn)資源管理部門(mén)則負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。實(shí)踐中,無(wú)論是礦業(yè)權(quán)人還是監(jiān)管機(jī)關(guān)都對(duì)此不同程度地存在著疏于盡責(zé)、甚至是漠視、規(guī)避責(zé)任的問(wèn)題。人民法院在審理涉及礦業(yè)權(quán)的民事糾紛案件過(guò)程中,就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法職權(quán)的能動(dòng)性,就發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題依法向監(jiān)管機(jī)關(guān)提出司法建議,同時(shí)通報(bào)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)此予以法律監(jiān)督。
三、矛盾糾紛終結(jié)功能
矛盾糾紛終結(jié)是司法的原初功能。法治是以理性、平和的方式解決矛盾糾紛的最佳途徑,其最直接的治理目標(biāo)是各類(lèi)主體運(yùn)用法律規(guī)則自我實(shí)現(xiàn)權(quán)利,或者通過(guò)他人、有關(guān)組織明確權(quán)利邊界、疏導(dǎo)化解彼此間的矛盾沖突。當(dāng)糾紛、爭(zhēng)議通過(guò)其他方式不能解決或不便解決時(shí),可以被提交通過(guò)司法程序來(lái)裁決,通過(guò)訴訟把解決復(fù)雜社會(huì)矛盾的過(guò)程技術(shù)化、程序化、法律化,從而以較小的成本緩沖、化解社會(huì)矛盾沖突,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。從這個(gè)意義上說(shuō),法院就成為了以理性、平和的方式解決各類(lèi)糾紛爭(zhēng)議的最后一個(gè)渠道,有效化解矛盾糾紛、解決社會(huì)沖突便成了司法權(quán)產(chǎn)生的原初目的,也構(gòu)成司法直接的、第一位的功能。
目前,在環(huán)境利益沖突日趨嚴(yán)重、群體性糾紛層出不窮、環(huán)境資源案件的數(shù)量也伴隨立案登記制改革越來(lái)越多的情況下,如何依法妥處各類(lèi)環(huán)境資源紛爭(zhēng),發(fā)揮司法的矛盾糾紛終結(jié)功能,是需要各界共同關(guān)注、協(xié)同思考、統(tǒng)籌解決的一個(gè)問(wèn)題。既需要通過(guò)體制機(jī)制改革使司法具有糾紛終結(jié)的能力與氛圍,也需要在激勵(lì)法官積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性,把化解矛盾、終結(jié)糾紛作為一條主線貫穿于審判、執(zhí)行工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。
統(tǒng)籌發(fā)揮好判決與調(diào)解的作用。判決與調(diào)解是人民法院發(fā)揮審判職能作用的兩種基本方式,同樣也是審理環(huán)境資源案件的兩個(gè)基本工作手段,需要根據(jù)案件性質(zhì)、特點(diǎn)以及當(dāng)事人情況等因素妥當(dāng)加以運(yùn)用。環(huán)境生態(tài)司法領(lǐng)域中,首先要注重調(diào)解。很多案件涉及民生,涉及老百姓的利益,加之普遍存在著損失鑒定難、因果關(guān)系認(rèn)定難等方面的問(wèn)題,通過(guò)普通訴訟程序以判決的方式解決,成本很高。如果能夠通過(guò)調(diào)解解決,效果會(huì)更好。同時(shí)也要關(guān)注發(fā)揮判決的作用。依法對(duì)爭(zhēng)議大、法律適用難度高的案件予以判決,會(huì)更好地起到確立規(guī)則、強(qiáng)化規(guī)則,為社會(huì)各界發(fā)揮評(píng)價(jià)指引的作用。尤其是對(duì)于環(huán)境公益訴訟,在發(fā)展初期要立足于判決,通過(guò)判決來(lái)確立規(guī)則,來(lái)評(píng)價(jià)、指引人們的環(huán)境生態(tài)行為。
注重構(gòu)建多元化環(huán)境資源糾紛解決機(jī)制。司法只是國(guó)家糾紛解決機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié),其功能是有限的。環(huán)境資源糾紛成因復(fù)雜、數(shù)量繁多、訴求各異,對(duì)于糾紛解決方式的針對(duì)性和時(shí)效性要求也有較高要求。適應(yīng)社會(huì)主體對(duì)環(huán)境糾紛解決方式需求的多樣性,構(gòu)建多元化環(huán)境資源糾紛解決機(jī)制是現(xiàn)實(shí)之必然。人民法院需要在加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作的同時(shí),努力將環(huán)境司法、行政執(zhí)法、替代性糾紛解決機(jī)制以及其他糾紛化解手段結(jié)合在一起,推動(dòng)完善行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁等非訴訟環(huán)境糾紛解決機(jī)制,使訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制相互銜接、相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),為環(huán)境糾紛的解決方式提供多元化的選擇。
四、公共政策形成功能
公共政策是公權(quán)機(jī)關(guān)為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益所形成的,用以規(guī)范、指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人行動(dòng)的法律法規(guī)、行政命令、政府規(guī)劃等行為規(guī)則。司法一般不涉及公共政策的制定,這是立法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)的職責(zé)。但法官在具體案件的裁判過(guò)程中,需要對(duì)法律和行政法規(guī)確立的政策予以解釋、細(xì)化,有時(shí)還需要對(duì)漏洞進(jìn)行填補(bǔ)、強(qiáng)化,由此形成了以裁判要旨和司法解釋為代表的裁判規(guī)則,進(jìn)而對(duì)公共政策的完善和執(zhí)行發(fā)揮重要的確認(rèn)與補(bǔ)充作用,使現(xiàn)代司法具有了政策形成這一衍生功能。
環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性與環(huán)境利益的多元性,使得環(huán)境法律規(guī)則的確定性與成文性面臨著極大的挑戰(zhàn),尤其是在“環(huán)境權(quán)”的屬性與環(huán)境權(quán)益的內(nèi)涵尚無(wú)定論的情況下,涌入法院的各類(lèi)環(huán)境資源糾紛就從不同角度考驗(yàn)著法官的智慧。此類(lèi)訴訟的當(dāng)事人往往在主張自己利益的同時(shí)還會(huì)維護(hù)處于同一利益階層的人們的利益,環(huán)境公益訴訟的原告則是直接將維護(hù)環(huán)境公共利益作為其訴訟請(qǐng)求,從而將諸如協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系等方面的公共政策問(wèn)題帶到法院,需要法官予以妥當(dāng)?shù)牟门小?/div>
因此,環(huán)境訴訟雖然直接面對(duì)著訟爭(zhēng)糾紛的解決問(wèn)題,但同時(shí)隱含著對(duì)各種與環(huán)境利益有關(guān)的社會(huì)關(guān)系的間接調(diào)整,糾紛所涉及的環(huán)境社會(huì)問(wèn)題無(wú)可避免地被納入訴訟結(jié)果的影響范圍。環(huán)境訴訟產(chǎn)生的影響,比如圍繞日照、景觀等具體環(huán)境人格利益糾紛所進(jìn)行的權(quán)益界定、侵權(quán)認(rèn)定等司法判斷,會(huì)超出具體案件糾紛本身波及相關(guān)的社會(huì)關(guān)系,影響甚至改變既有的社會(huì)利益分配格局、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及現(xiàn)實(shí)的或潛在的當(dāng)事人的切身利益,為全體社會(huì)成員確立有關(guān)行為指南,甚至促進(jìn)環(huán)境政策的制定與執(zhí)行,推動(dòng)環(huán)境法律的發(fā)展,達(dá)到全面實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的。由此,環(huán)境資源審判也就具有了更加明顯的形成公共政策的職能作用。
環(huán)境資源司法公共政策形成功能的發(fā)揮,是維護(hù)裁判統(tǒng)一所必需的,也是法院裁判功能的合理延伸,并不意味著司法的越權(quán)。需要特別注意的是,法院只能結(jié)合案件的審理以及司法解釋的制定來(lái)推動(dòng)相關(guān)環(huán)境資源公共政策的形成。換句話(huà)說(shuō),公共政策只是法院關(guān)于法律的理解適用與個(gè)案的裁判立場(chǎng)在效力上獲得拓展的結(jié)果。
從目前環(huán)境資源審判的現(xiàn)狀看,公共政策的形成主要體現(xiàn)在司法解釋的制定和環(huán)境公益訴訟糾紛、新型環(huán)境權(quán)益糾紛以及其他復(fù)雜疑難環(huán)境資源案件的裁判之中。特別要關(guān)注的是,環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量雖然較少,但常常存有非常典型的法律適用問(wèn)題,尤其需要結(jié)合案件的審理,培養(yǎng)典型案例,提煉裁判要旨。這就要求法官具備環(huán)境資源保護(hù)的國(guó)際視野,把握我國(guó)環(huán)境資源現(xiàn)狀及司法需求,明確環(huán)境生態(tài)保護(hù)要求的地域差異,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系;需要運(yùn)用法律解釋規(guī)則和司法裁判技術(shù),基于環(huán)境正義和代際公平的理念,衡平人身財(cái)產(chǎn)利益、環(huán)境公共利益、企業(yè)發(fā)展利益、地方政績(jī)利益等各個(gè)方面、各個(gè)層次的利益,綜合考量裁判的法律效果。
綜上,環(huán)境權(quán)益救濟(jì)是司法的終極追求,公共權(quán)力制約是司法的政治責(zé)任,矛盾糾紛終結(jié)是司法的直接目標(biāo),公共政策形成則是司法的功能延伸。從現(xiàn)代司法進(jìn)程及環(huán)境資源審判的發(fā)展需要看,這四項(xiàng)功能彼此之間存在著內(nèi)在關(guān)系和邏輯秩序,擁有同樣的價(jià)值內(nèi)涵,共同指向個(gè)案的公正審理,協(xié)同展示著司法的權(quán)威。